實(shí)施灣長(zhǎng)制應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題
要認(rèn)真梳理現(xiàn)有問(wèn)題，分析灣長(zhǎng)制可以直接解決哪些問(wèn)題、間接解決哪些問(wèn)題、不能解決哪些問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上分類(lèi)別做好治標(biāo)與治本工作。建議在推行灣長(zhǎng)制的過(guò)程中，探索依托現(xiàn)有體系建立橫向和縱向的監(jiān)督機(jī)制。
◆常紀(jì)文焦一多
2017年9月，國(guó)家海洋局印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展“灣長(zhǎng)制”試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），提出在河北省秦皇島市、山東省膠州灣、江蘇省連云港市、海南省海口市和浙江全省開(kāi)展灣長(zhǎng)制的試點(diǎn)工作。2017年9月14日，青島市政府印發(fā)了全國(guó)首個(gè)灣長(zhǎng)制實(shí)施方案——《關(guān)于推行灣長(zhǎng)制加強(qiáng)海灣管理保護(hù)的方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），明確提出構(gòu)建市、區(qū)（市）、鎮(zhèn)（街道）三級(jí)灣長(zhǎng)責(zé)任體系，并由主要黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任灣長(zhǎng)，壓緊壓實(shí)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，落實(shí)中央新發(fā)展理念和生態(tài)文明建設(shè)要求。
灣長(zhǎng)制試點(diǎn)工作的啟動(dòng)，有利于解決海灣污染問(wèn)題，滿(mǎn)足人民群眾對(duì)改善環(huán)境質(zhì)量的期盼。然而，在推行灣長(zhǎng)制的過(guò)程中，可能會(huì)遭遇各種問(wèn)題。為促進(jìn)灣長(zhǎng)制科學(xué)實(shí)施，筆者認(rèn)為，應(yīng)注意以下幾方面問(wèn)題。
一是制度定位。灣長(zhǎng)制是符合我國(guó)國(guó)情的行政協(xié)調(diào)機(jī)制，是突破現(xiàn)有管理體制的重要?jiǎng)?chuàng)新。但就其本質(zhì)而言，應(yīng)是一種責(zé)任協(xié)調(diào)和落實(shí)機(jī)制，作用在于激活現(xiàn)有管理體制和制度的運(yùn)行，而非重起爐灶予以替代。因此，在推行灣長(zhǎng)制時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其有一個(gè)科學(xué)、準(zhǔn)確的定位。
灣長(zhǎng)制解決治標(biāo)的問(wèn)題很快，但涉及治本的問(wèn)題，療效可能是緩慢的。治本問(wèn)題的解決步調(diào)應(yīng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平一致，不應(yīng)冒進(jìn)。灣長(zhǎng)制并不能解決我國(guó)河流和海灣環(huán)境的所有問(wèn)題，因此，要認(rèn)真梳理現(xiàn)有問(wèn)題，分析灣長(zhǎng)制可以直接解決哪些問(wèn)題、間接解決哪些問(wèn)題、不能解決哪些問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上分類(lèi)別做好治標(biāo)與治本工作。
對(duì)屬于體制機(jī)制的問(wèn)題，如污染治理速度、執(zhí)法不統(tǒng)一等問(wèn)題，能通過(guò)灣長(zhǎng)制解決的，可在推行的過(guò)程中予以解決；對(duì)于諸如投資、技術(shù)等能力問(wèn)題，雖然灣長(zhǎng)制可以統(tǒng)籌資源，提高效能，但還是要依靠加強(qiáng)發(fā)展予以解決。
二是與現(xiàn)行管理體制的協(xié)調(diào)。灣長(zhǎng)制通過(guò)由地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)，特別是政府首長(zhǎng)擔(dān)任灣長(zhǎng)，為協(xié)調(diào)各部門(mén)的聯(lián)動(dòng)提供了平臺(tái)，強(qiáng)化了海灣環(huán)境的區(qū)域管理。然而，當(dāng)前的灣長(zhǎng)制并未涉及如何協(xié)調(diào)地方部門(mén)與流域管理機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，若各省級(jí)區(qū)域的灣長(zhǎng)與海洋管理機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系未得到妥善處理，不僅可能會(huì)導(dǎo)致其推行效果大打折扣，還有可能對(duì)現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制造成很大的沖擊。有人提出，一些地方很多副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、副區(qū)縣長(zhǎng)、副市長(zhǎng)擔(dān)任海灣的灣長(zhǎng)，其協(xié)調(diào)難度可能比協(xié)調(diào)部門(mén)之間的難度更大。此外，灣長(zhǎng)制的創(chuàng)新不應(yīng)成為增加編制的借口。
三是行政成本的控制。灣長(zhǎng)制得以推行，得益于環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”制度的落實(shí)，得益于地方各級(jí)黨政“一把手”的切實(shí)負(fù)責(zé)。這種制度運(yùn)作模式固然有利于集中協(xié)調(diào)，提高行政效率，推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量迅速改善，但也說(shuō)明環(huán)境法律制度當(dāng)前未能發(fā)揮應(yīng)有的效果。從灣長(zhǎng)制的法律依據(jù)看，其法律依據(jù)主要在于《環(huán)境保護(hù)法》第6條第2款規(guī)定的“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”和第28條第1款規(guī)定的“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和治理任務(wù)采取有效措施改善環(huán)境質(zhì)量”。而相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，則依據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》以及各地自行制定的實(shí)施方案。這種狀況勢(shì)必導(dǎo)致灣長(zhǎng)會(huì)有較大的行政自主權(quán)，灣長(zhǎng)制的實(shí)施效果取決于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)和能力。目前有一個(gè)傾向，在河長(zhǎng)制、灣長(zhǎng)制、山長(zhǎng)制、路長(zhǎng)制、樓長(zhǎng)制的基礎(chǔ)上，一些地方熱衷于在更多的領(lǐng)域建立這樣或者那樣的“長(zhǎng)制”。筆者認(rèn)為，這會(huì)沖擊現(xiàn)有的監(jiān)管體制，增加制度運(yùn)行的行政成本。
四是監(jiān)督機(jī)制的建立。從《指導(dǎo)意見(jiàn)》《方案》可以看出，當(dāng)前監(jiān)督機(jī)制主要包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩方面。一方面，通過(guò)上級(jí)對(duì)下級(jí)的層級(jí)監(jiān)督，輔之以自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究等制度來(lái)監(jiān)督考核；另一方面，則通過(guò)建立管理保護(hù)信息發(fā)布平臺(tái)，設(shè)立公示牌，向社會(huì)公眾公布相應(yīng)信息，接受社會(huì)監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)注意的是，水生態(tài)環(huán)境治理不僅涉及上下游、左右岸，涉及陸地與海洋，還涉及不同行政區(qū)域和行業(yè)。而當(dāng)前的監(jiān)督機(jī)制并未脫離以往的范疇，在一定程度上忽視了灣長(zhǎng)制中所面臨的總灣長(zhǎng)與灣長(zhǎng)之間以及區(qū)域之間的相互監(jiān)督問(wèn)題，這極有可能導(dǎo)致總灣長(zhǎng)與灣長(zhǎng)之間推諉責(zé)任，導(dǎo)致區(qū)域之間推諉責(zé)任。因此，建議在推行灣長(zhǎng)制的過(guò)程中，探索依托現(xiàn)有體系建立橫向和縱向的監(jiān)督機(jī)制。
五是河長(zhǎng)制和灣長(zhǎng)制的銜接實(shí)施。“治灣先治河，治河先治陸”，河長(zhǎng)制和灣長(zhǎng)制首先應(yīng)在頂層設(shè)計(jì)層面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。從國(guó)家海洋局印發(fā)的《指導(dǎo)意見(jiàn)》中可以看出，河長(zhǎng)、灣長(zhǎng)聯(lián)動(dòng)將會(huì)從3方面進(jìn)行細(xì)化：強(qiáng)調(diào)試點(diǎn)地區(qū)的各級(jí)灣長(zhǎng)既對(duì)本灣區(qū)環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)與修復(fù)負(fù)總責(zé)，也負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和銜接灣長(zhǎng)制與河長(zhǎng)制；積極做好試點(diǎn)工作與主要入海河流的污染治理、水質(zhì)監(jiān)測(cè)等工作的銜接，注重“治灣先治河”，鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)海灣水質(zhì)改善目標(biāo)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，確定入海（灣）河流入海斷面水質(zhì)要求和入海污染物控制總量目標(biāo)；強(qiáng)化與河長(zhǎng)制的機(jī)制聯(lián)動(dòng)，建立灣長(zhǎng)河長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度和信息共享制度，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，及時(shí)抄報(bào)抄送信息，同時(shí)在入海河流河口區(qū)域設(shè)置入海監(jiān)測(cè)考核斷面，將監(jiān)測(cè)結(jié)果通報(bào)同級(jí)河長(zhǎng)。
但應(yīng)注意的是，需要海陸共治的地區(qū)普遍是沿海地區(qū)，而基于當(dāng)前的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，可以預(yù)計(jì)，河長(zhǎng)和灣長(zhǎng)極有可能均由一人擔(dān)任。以青島市為例，青島市公布的《方案》中提及：“市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)同志擔(dān)任全市總灣長(zhǎng)，市委副書(shū)記、負(fù)責(zé)市政府常務(wù)工作副市長(zhǎng)、分管海洋與漁業(yè)工作的副市長(zhǎng)為副總灣長(zhǎng)。膠州灣、嶗山灣、靈山灣設(shè)立市級(jí)灣長(zhǎng)，分別由市長(zhǎng)、負(fù)責(zé)市政府常務(wù)工作副市長(zhǎng)、分管海洋與漁業(yè)工作副市長(zhǎng)擔(dān)任。”而此前青島市下發(fā)的《青島市全面實(shí)行河長(zhǎng)制實(shí)施方案》中也提出市委書(shū)記、市長(zhǎng)為總河長(zhǎng)，區(qū)（市）黨委政府領(lǐng)導(dǎo)為單位總河長(zhǎng)、副總河長(zhǎng)、河長(zhǎng)的河長(zhǎng)體系。若河長(zhǎng)、灣長(zhǎng)為同一人所擔(dān)任，固然會(huì)有利于河長(zhǎng)制與灣長(zhǎng)制的銜接，有利于實(shí)現(xiàn)海陸共治，提高效率，但也有可能導(dǎo)致河流和海灣環(huán)境均沒(méi)有得到治理。因此，需要對(duì)此種情況予以重視。
六是灣長(zhǎng)制實(shí)施的基礎(chǔ)工作。灣長(zhǎng)制要發(fā)揮作用，除了防治工業(yè)污染外，占比很高的城市生活污染和農(nóng)業(yè)污染面源治理不容忽視。從目前看，農(nóng)村的改水改廁、城鄉(xiāng)垃圾分類(lèi)收集處理以及城鎮(zhèn)污水集中處理等工作是灣長(zhǎng)制實(shí)施能否取得成功的關(guān)鍵工作，F(xiàn)有城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施要因地制宜進(jìn)行改造，2020年底前達(dá)到相應(yīng)排放標(biāo)準(zhǔn)或再生利用要求。可能影響生態(tài)敏感區(qū)域的城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施應(yīng)于2017年底前全面達(dá)到規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)。
作者單位：常紀(jì)文，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所；焦一多，中山大學(xué)法學(xué)院
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