深度：大部制落定 解讀“大環(huán)！
在過(guò)去的1988年、1998年、2008年，以及當(dāng)下的2018年，幾乎每個(gè)十年，國(guó)家層面的環(huán)保部門(mén)都會(huì)迎來(lái)一輪新的變革。
“環(huán)保不可能包攬?zhí)煜率拢瑢?duì)它來(lái)說(shuō)，協(xié)調(diào)的職責(zé)更加重要。”
此前諸多的大部制方案中都包含一個(gè)共同的思路：“山水林田湖草一體管理”。
2018年3月13日，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案（下稱(chēng)“方案”）提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議。方案中，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)調(diào)整的前兩條直指生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，即組建自然資源部與生態(tài)環(huán)境部。與此同時(shí)，不再保留國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家海洋局和國(guó)家測(cè)繪地理信息局。
繼2008年國(guó)家環(huán)？偩稚駷榄h(huán)境保護(hù)部后，生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域再次迎來(lái)機(jī)構(gòu)調(diào)整。與以往每十年升格一次不同，這次不再是環(huán)保部的單純擴(kuò)權(quán)，還整合了碎片化職能，增設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。
環(huán)保機(jī)構(gòu)改革進(jìn)入深水區(qū)，兩個(gè)痛點(diǎn)越發(fā)難解，一是各部門(mén)環(huán)保職能交叉，二是環(huán)境保護(hù)的根本問(wèn)題——與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)。
過(guò)去五年，大氣污染防治等三大戰(zhàn)役打響，中央環(huán)保督察組在各地刮起環(huán)保風(fēng)暴，大環(huán)保的機(jī)制和成效初步顯現(xiàn)，也引發(fā)了探討。而今，這份機(jī)構(gòu)調(diào)整方案被認(rèn)為是一次對(duì)積攢多年問(wèn)題的大掃除。只有在制度設(shè)計(jì)上下了功夫，環(huán)保才能是持久的“春風(fēng)化雨”而非短暫的“疾風(fēng)暴雨”。
真正切合了大部制的含義
根據(jù)方案，新組建的自然資源部收歸了此前國(guó)土資源部、國(guó)家海洋局、國(guó)家測(cè)繪地理信息局的相關(guān)職責(zé)，還納入國(guó)家發(fā)改委、住建部的相關(guān)規(guī)劃職責(zé)，水利部、農(nóng)業(yè)部的相關(guān)資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)等。
生態(tài)環(huán)境部則整合了多項(xiàng)散落在其它部門(mén)的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，如發(fā)改委的應(yīng)對(duì)氣候變化和減排，國(guó)土資源部的監(jiān)督防止地下水污染，水利部的編制水功能規(guī)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護(hù)，國(guó)家海洋局的海洋環(huán)境保護(hù)等。
按照這次方案，改革后，國(guó)務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少8個(gè)，副部級(jí)機(jī)構(gòu)減少7個(gè)，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院設(shè)置組成部門(mén)26個(gè)。
在過(guò)去的1988年、1998年、2008年，以及當(dāng)下的2018年，幾乎每個(gè)十年，國(guó)家層面的環(huán)保部門(mén)都會(huì)迎來(lái)一輪新的變革。
1988年，隸屬于城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部的環(huán)境保護(hù)局獨(dú)立，從局級(jí)單位正式轉(zhuǎn)為副部級(jí)的國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；1998年，國(guó)家環(huán)保局升格國(guó)家環(huán)？偩，晉升正部級(jí)單位。
雖然同屬正部級(jí)，但當(dāng)時(shí)的環(huán)保總局仍為國(guó)務(wù)院主管環(huán)境的直屬機(jī)構(gòu)；2008年，在解決話(huà)語(yǔ)權(quán)弱、職能交叉的一片呼聲下，國(guó)家環(huán)？偩终缴駷榄h(huán)境保護(hù)部，身份也由國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)晉升為組成部門(mén)。
“自然資源部和生態(tài)環(huán)境部?jī)蓚(gè)部門(mén)的組建是這次大部制比較大的亮點(diǎn)。”中國(guó)人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)毛壽龍認(rèn)為，這也真正切合了大部制的含義，即把不同部門(mén)之間相似的職能整合，形成大部門(mén)。
毛壽龍認(rèn)為，這次方案繼續(xù)和過(guò)去的幾次機(jī)構(gòu)改革一脈相承，但也有所突破。“最早大部制改革是以所有機(jī)構(gòu)的數(shù)量衡量的，減得多，成效好。而現(xiàn)在，更重視優(yōu)化部門(mén)職能，進(jìn)一步深化改革，比如組建大部門(mén)，將單一職能集中到某一個(gè)部門(mén)等。”
毛壽龍認(rèn)為這次的方案“力度更大”。進(jìn)入改革深水區(qū)，“做到這點(diǎn)很難”。
生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的大部制已經(jīng)被呼吁多年，而這一次改革也早有征兆。
早在2013年的中共十八屆三中全會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記在就《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》向全會(huì)作說(shuō)明時(shí)就曾指出，“由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)，對(duì)山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的。”
過(guò)去五年，生態(tài)文明建設(shè)的部署頻次密集。從頂層設(shè)計(jì)到立法、執(zhí)法，環(huán)保工作變成了各部門(mén)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)的“大環(huán)保”。
生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)改革已迫在眉睫。中央編辦二司司長(zhǎng)黃路在2017年12月出版的《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》中提到，在加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境治理上，必須通過(guò)要素綜合、職能綜合和手段綜合，有機(jī)整合分散的生態(tài)保護(hù)職能，切實(shí)做到區(qū)域內(nèi)污染防治的全防全控，才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的整體保護(hù)與系統(tǒng)修復(fù)。
大環(huán)保：協(xié)調(diào)的職責(zé)更加重要
“環(huán)保不可能包攬?zhí)煜率，?duì)它來(lái)說(shuō)，協(xié)調(diào)的職責(zé)更加重要。”環(huán)保部原總工程師楊朝飛對(duì)南方周末記者說(shuō)，“盡管環(huán)保部門(mén)的職能加強(qiáng)，但各部門(mén)都還有自己的環(huán)保職責(zé)。”
例如，發(fā)改委在制定規(guī)劃時(shí)應(yīng)充分考慮環(huán)保，財(cái)政要考慮環(huán)保投入，科技部在發(fā)展科研時(shí)必須把環(huán)？蒲屑夹g(shù)納入。工信、農(nóng)業(yè)也都還有具體的環(huán)保職責(zé)。
“現(xiàn)在整合碎片化的環(huán)境管理職能也是有必要的。”昆山杜克大學(xué)環(huán)境研究中心主任張俊杰認(rèn)為，如果協(xié)調(diào)機(jī)制健全的話(huà)，哪個(gè)部門(mén)管理其實(shí)問(wèn)題不大，因?yàn)榇蠹叶及凑窄h(huán)境法規(guī)做事即可；但是部門(mén)利益的存在，使得機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)困難重重。
以水為例。古有“九龍治水”之典故，而今，涉水職能則分散在更多的部門(mén)，包括住建、水利、國(guó)土、環(huán)保、海洋等。盡管2015年的“水十條”在每項(xiàng)職責(zé)后標(biāo)注了幾個(gè)負(fù)責(zé)單位，但現(xiàn)實(shí)中各部門(mén)出于自己的訴求，仍然會(huì)產(chǎn)生分歧。
在地下水管理中，國(guó)土資源部、水利部、環(huán)保部有各自的監(jiān)測(cè)體系，數(shù)據(jù)“打架”并不罕見(jiàn)。2016年，有媒體梳理水利部、環(huán)保部、國(guó)土資源部三方公布的地下飲用水水源地達(dá)標(biāo)率，前二者數(shù)據(jù)分別為85%、87%，國(guó)土資源部數(shù)據(jù)則顯示，地下飲用水源中有六成是差水。
這主要是因?yàn)楦鞑块T(mén)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)并不重合。水利部的監(jiān)測(cè)點(diǎn)多為淺層地下水，而國(guó)土資源部的監(jiān)測(cè)點(diǎn)多為深層地下水。三部門(mén)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)位除少數(shù)通用，大部分各自構(gòu)建，重復(fù)配置了人力、物力、財(cái)力。
2017年5月，水利部發(fā)布《地下水管理?xiàng)l例（征求意見(jiàn)稿）》，試圖規(guī)定全國(guó)地下水污染防治的分工，同時(shí)為環(huán)保、國(guó)土等部門(mén)劃定職責(zé)：國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)地下水的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)地下水污染防治的監(jiān)督管理工作，國(guó)土資源等有關(guān)部門(mén)按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)地下水有關(guān)工作。
但這份征求意見(jiàn)稿仍然沒(méi)有厘清責(zé)任，最終“流產(chǎn)”。
在復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系教授包存寬看來(lái)，這輪方案中環(huán)保碎片化的職能合并并不是單個(gè)環(huán)保部門(mén)的擴(kuò)權(quán)，“過(guò)去歷次升格中，靠一味擴(kuò)權(quán)的制度紅利已經(jīng)減少，也不是解決問(wèn)題之道。”這輪改革，體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是原分散在不同部門(mén)的同一領(lǐng)域或相關(guān)領(lǐng)域的事務(wù)合并；二是原同屬一個(gè)部門(mén)的“規(guī)劃與決策、執(zhí)行與實(shí)施、監(jiān)管與問(wèn)責(zé)”同一領(lǐng)域的不同職能的拆分，實(shí)現(xiàn)相互制約。
系統(tǒng)內(nèi)人士預(yù)計(jì)，多頭管環(huán)保的狀況將得到有效解決，部際之間的協(xié)調(diào)成本有望大幅降低。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
