湖泊保護條例需突出主動治理功能
為加強各級湖泊保護和管理、防治水污染、改善生態(tài)環(huán)境，依據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國水法》，各省、市、縣結(jié)合自身實際制定了湖泊保護條例，在湖泊環(huán)境保護、污染防治和依法管理中發(fā)揮了積極作用。通過對比和思考，筆者認為，為深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，著眼新形勢、適應(yīng)新要求，各級湖泊保護條例應(yīng)從“把握思想內(nèi)涵之根、聚集職能定位之本、突出操作執(zhí)行之綱和體現(xiàn)獎懲并重之要”四個方面來修訂和完善。
◎把握思想內(nèi)涵之根
因立法時間較早或修訂不及時，現(xiàn)有條例在思想內(nèi)涵方面體現(xiàn)還不充分。各級湖泊保護條例應(yīng)把握習近平生態(tài)文明思想內(nèi)涵之根，把貫徹習近平生態(tài)文明思想內(nèi)涵作為立法的根本遵循。
應(yīng)及時做加法，從充實完善思想內(nèi)涵上著手，著重突出法治觀、系統(tǒng)觀、自然觀和發(fā)展觀四個方面。在立法過程中貫穿落實“實行最嚴格生態(tài)環(huán)境保護制度”的嚴密法治觀，“山水林田湖草是生命共同體”的整體系統(tǒng)觀，“人與自然和諧共生”的科學自然觀，“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展觀等主要思想。要以習近平生態(tài)文明思想內(nèi)涵為根本，將“生態(tài)興則文明興”“人與自然和諧共生”“綠水青山就是金山銀山”“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”的理念融入具體條目中。
◎聚集職能定位之本
當前，各級各類條例的制定側(cè)重保護管理，對治理效果、主體責任和方法措施的法定約束不夠明確具體，存在著保護和治理“兩個輪子”不同步的問題。修訂條例應(yīng)既突出被動保護之責，又突出主動治理之能。
立足促進生態(tài)文明建設(shè)的目標，在主體職能上著重體現(xiàn)科學統(tǒng)籌規(guī)劃、合理劃分區(qū)域、保護生態(tài)資源、設(shè)定保護紅線、限定承載負荷、防治生態(tài)污染、改善生態(tài)環(huán)境、依法依規(guī)管理等8個層面。
在保護和治理范圍上，應(yīng)突出大保護格局，將保護條例名稱定名為“《xxx湖流域保護治理條例》”，著重體現(xiàn)流域范圍、保護職責、治理功能和管理職能。
在立法層級上，應(yīng)以省級為主體，省總體統(tǒng)籌全流域范圍，在執(zhí)法主體上應(yīng)建立“省級管總體、屬地抓具體”的機制。應(yīng)具體明確省級治理和執(zhí)法主體牽頭貫徹實施條例的主體機構(gòu)，屬地應(yīng)設(shè)立專職治理和綜合執(zhí)法分支機構(gòu)，杜絕湖泊保護治理九龍治水的局面；在執(zhí)法區(qū)劃上應(yīng)跳出湖體小范圍，應(yīng)放眼整個流域范圍，區(qū)分“流域、入湖河道溝渠、湖體沿線、水體和航運區(qū)”五個區(qū)域。
◎突出操作執(zhí)行之綱
在操作執(zhí)行上，要充分體現(xiàn)全面規(guī)劃原則、保護優(yōu)先原則、科學管理原則、綜合防治原則、可持續(xù)發(fā)展原則。突出執(zhí)法和守法兩個操作執(zhí)行層面，將政府、執(zhí)法主體和社會力量三個層面的責任明確到位。
要全民宣傳條例、學習條例和普及條例，貫徹執(zhí)行湖泊保護條例不僅是治理單位和執(zhí)法單位的事，而是政府、執(zhí)法單位和全社會的共同責任，要全民共治全面發(fā)力，高位統(tǒng)籌到經(jīng)濟和社會發(fā)展的全方位。
在執(zhí)政理念上，要充分貫徹“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”的理念，政府決策統(tǒng)籌上要依法決策，限制大開發(fā)和無序開發(fā)，首先考慮環(huán)境問題和長遠結(jié)果，科學計算環(huán)境承載能力，貫徹綠水清山就是金山銀山理念，打好保護和治理的“預防針”。要充分調(diào)動全社會營造共同愛護環(huán)境和保護環(huán)境氛圍，貫徹“共同建設(shè)美麗中國”的全民行動，鼓勵公眾參與監(jiān)督管理，積極參與保護湖泊和同破壞湖泊的行為做斗爭，及時對保護和治理進行“體檢”。
此外，執(zhí)法和治理主體單位要主動擔當、勇于攻堅，應(yīng)建立保護和治理的問題執(zhí)法清單及時公示制度，建立保護和治理重點難點問題破解策措施機制，尤其是紅線內(nèi)違建、填湖造園、填湖造房等關(guān)鍵難題上要敢于亮劍敢出實招，及時治療保護和治理的“末病”。
◎體現(xiàn)獎懲并重之要
各級湖泊保護條例對違法懲罰體現(xiàn)較到位，但對治理和保護成效明顯的獎勵體現(xiàn)卻并不明顯，甚至沒有體現(xiàn)。為發(fā)揮好各級湖泊保護條例的作用，動員更多力量參與保護和治理，在立法和修訂條例上應(yīng)體現(xiàn)獎懲并重原則。
在處罰上應(yīng)加大力度，增加違法成本，對于個人應(yīng)以經(jīng)濟處罰為主，對單位應(yīng)附加制度性處罰，建立單位環(huán)境運行負面清單和公示制度，對突破紅線的永久退出市場，使之不敢違法。
在獎勵上應(yīng)區(qū)分保護治理單位、執(zhí)法單位、普通公民、社會單位和組織四層面并加以明確，在獎勵方式上應(yīng)以精神獎勵為主，物質(zhì)獎勵為輔。建議設(shè)立社會保護和治理基金，對參與保護的志愿者和社會公民授予“愛湖環(huán)保衛(wèi)士”稱號，對社會單位和組織自身工作做的好，為湖泊保護治理做出突出貢獻的應(yīng)授予“湖泊保護治理先進單位”光榮牌匾，通過獎勵主要起到宣教、普法和營造積極向上氛圍，構(gòu)建多元力量環(huán)保鐵軍參與到保護和治理湖泊工作中。
作者為云南省昆明市滇池管理局副調(diào)研員
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