問2020｜“后大氣治理”時期 藍天保衛(wèi)戰(zhàn)怎么打？
2020年是“不平常”之年。我們面臨疫情的嚴峻挑戰(zhàn)，又肩負決勝全面小康、決戰(zhàn)脫貧攻堅的歷史責任。新冠疫情給公共衛(wèi)生建設帶來哪些啟示？藍天保衛(wèi)戰(zhàn)收官，藍天還遠嗎？…… 全國兩會期間，新京報推出“問2020”系列報道，與代表委員共同求解答案。
藍天保衛(wèi)戰(zhàn)，今年收官。
這場持續(xù)三年的大氣治理之戰(zhàn)，正進入攻堅期。
全國政協(xié)委員、生態(tài)環(huán)境部大氣環(huán)境司司長劉炳江表示，截至目前，《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》中的PM2.5目標已提前一年完成，另一項優(yōu)良天數(shù)比率目標，如果年底前不出現(xiàn)極端天氣，也有信心完成。
不過，大氣治理仍存短板，PM2.5濃度仍在高位、臭氧污染逐漸顯現(xiàn)、結構調整難度較大、減排空間日益縮減。升級版的藍天保衛(wèi)戰(zhàn)行動計劃正在制定之中，治理舉措將以PM2.5與臭氧協(xié)同治理、推進產業(yè)、能源等結構優(yōu)化、提升環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)管能力等為重點，突出精準、科學、依法治污。
“后大氣治理”時期，藍天保衛(wèi)戰(zhàn)怎么打？今年全國兩會期間，多位代表委員拿出了“藥方”，大家的觀點有些不謀而合，即大氣治理到了“以納定排”的階段，應因地制宜，以納污的能力來制定排污標準，精細化治理大氣污染。
為應對空氣重污染黃色預警，2019年2月22日，朝陽區(qū)太陽宮城管隊員與轄區(qū)工地施工人員啟動環(huán)保除塵霧炮機。攝影/新京報記者 吳寧
■全國政協(xié)委員張興贏
應依據(jù)大氣環(huán)境資源數(shù)據(jù)，制定區(qū)域差異化減排目標
今年是打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃的收官之年，全國政協(xié)委員、國家衛(wèi)星氣象中心衛(wèi)星氣象研究所所長、國家大氣環(huán)境監(jiān)測衛(wèi)星工程應用系統(tǒng)副總師張興贏提交了關于加強大氣環(huán)境資源管理，科學打贏污染防治攻堅戰(zhàn)的提案。“雖然去年全國PM2.5濃度普遍下降，但‘2+26’城市的PM2.5濃度仍然較高，特別是今年春節(jié)疊加疫情期間，北京及其周邊地區(qū)依然出現(xiàn)了多次重污染過程，如何讓百姓享受更多的藍天白云，仍面臨挑戰(zhàn)。”
為了這個提案，過去一年他結合本職崗位的長期科研積累和政協(xié)的履職，多方位、多渠道開展調研。他認為，我國經過多年大氣污染治理，當前末端治理空間和減排潛力越來越小，應從精準治污和大氣環(huán)境資源科學管理上挖掘潛力。
他建議盡快開展大氣環(huán)境資源監(jiān)測試點，依據(jù)大氣環(huán)境資源數(shù)據(jù)，制定區(qū)域差異化減排目標。他以工廠排放為例，根據(jù)大氣環(huán)境資源的狀況，新工廠應該選址在大氣環(huán)境資源豐富的地區(qū)，而已有的工廠應該科學選擇生產排放的窗口期。“也就是通過對大氣環(huán)境資源的管理，科學制定在哪里生產，什么時間生產等精細化工業(yè)生產全盤計劃，既服務于國民經濟生產，又可以讓百姓享受到美好的生態(tài)環(huán)境。”
對大氣環(huán)境資源的差異性缺乏廣泛認知
張興贏表示，2013年以來，隨著大氣污染防治攻堅戰(zhàn)全面打響，針對影響大氣污染排放源的確定和治理，取得了顯著成效，全國范圍大氣污染程度也得到明顯改善。然而我們經常會發(fā)現(xiàn)，即使假期停工停產、行駛車輛大幅度減少，遇到大氣擴散條件不佳，依然會產生區(qū)域性持續(xù)重污染。主要原因就在于我國能源結構和工業(yè)產能的布局還沒有根本性改變，區(qū)域大氣排放條件不佳時，污染排放還會超出區(qū)域大氣環(huán)境容量，所以仍舊會造成嚴重的大氣污染。
造成大氣污染的成因主要有三個，即污染排放、氣象條件、區(qū)域傳輸？諝赓|量出現(xiàn)反復，減排帶來的改善效果越來越不明顯。因此要進一步改善大氣環(huán)境質量，急需針對新形勢科學調整治理思路。
因為缺乏對大氣環(huán)境資源的認識，當前的治理過程存在不少問題。例如，大氣污染防治工作的主要關注點是環(huán)境空氣質量監(jiān)測考核和污染物清單編制，而對大氣環(huán)境資源的差異性缺乏廣泛認知，造成地方政府只根據(jù)空氣質量數(shù)據(jù)實施污染排放和工業(yè)產能管控，卻不知道什么時候管控、管控到什么程度，造成大量的經濟損失和資源浪費。
其次，以空氣質量數(shù)據(jù)和改善為中心的考核機制，客觀上促進了污染產業(yè)的空間移動，但由于缺乏對大氣環(huán)境資源的充分認知，從而導致污染產業(yè)空間轉移的無序性和盲目性，只是單純地把工業(yè)轉移出人口密集的城市，在大氣擴散條件不好的時候依然會繼續(xù)形成區(qū)域性污染影響整個區(qū)域，對大氣污染的治理成效是有限的，且沒有科學規(guī)劃的產業(yè)移動還會帶來相當大的經濟損失。
另外，由于不掌握本地大氣環(huán)境資源數(shù)據(jù)，各地無法將空氣質量改善目標與污染物排放控制對應起來。在制定減排計劃時，缺少明確科學的指導原則，特別是在污染物減排總量控制方面，依據(jù)缺失。
依據(jù)大氣環(huán)境資源數(shù)據(jù)制定差異化減排目標
張興贏提供了一個新思路，即將大氣污染治理理念轉換成大氣環(huán)境管理理念。
他建議，盡快開展大氣環(huán)境資源監(jiān)測試點工作。建立以地級市中心區(qū)為基本點的大氣環(huán)境資源監(jiān)測網格，精細統(tǒng)計區(qū)域大氣環(huán)境資源的時空分布狀況，形成報告制度，實現(xiàn)空氣質量監(jiān)測、污染源清單和大氣環(huán)境資源統(tǒng)計三位一體的新型大氣污染治理模式，走出“一因一果”的認識誤區(qū)。
其次，依據(jù)大氣環(huán)境資源數(shù)據(jù)，制定區(qū)域差異化減排目標。結合環(huán)境空氣質量監(jiān)測數(shù)據(jù)和污染源清單，計算大氣環(huán)境資源消耗狀況，形成區(qū)域大氣環(huán)境資源優(yōu)化配置方案，并將其融合到區(qū)域長期產業(yè)規(guī)劃中。在污染物總量控制中，參照大氣環(huán)境資源數(shù)據(jù)，制定區(qū)域差異化減排目標。
另外他建議轉變大氣污染防治思路，將大氣污染治理理念轉換成大氣環(huán)境管理理念。在大氣環(huán)境資源監(jiān)測和精細統(tǒng)計的基礎上，以大氣環(huán)境資源的時空優(yōu)化配置為核心，科學布局產業(yè)和產能的地理空間結構，實現(xiàn)大氣環(huán)境的中長期治理目標。
2018年底，中央第二生態(tài)環(huán)境保護督察組在陜西省渭南市現(xiàn)場檢查工業(yè)企業(yè)污染治理情況。圖/生態(tài)環(huán)境部微信公眾號
■全國人大代表王筱虹
可依據(jù)不同行業(yè)技術水平分類化、常態(tài)化管理
全國人大代表、廣州大學環(huán)境科學與工程學院副院長王筱虹長期從事環(huán)保領域科研工作，對污染防治一線有深入調研。今年兩會，她依舊關注環(huán)保課題，“針對復合型污染的治理措施應該盡快提上日程，在疫情之下，生態(tài)環(huán)境治理依然不能松懈，環(huán)境監(jiān)督和執(zhí)法應該構建常態(tài)化管理模式。”
環(huán)境執(zhí)法和治理不應“一刀切”
王筱虹曾跟隨執(zhí)法人員前往地方執(zhí)法檢查。她發(fā)現(xiàn)，總體來說，各地部署藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的方式比較到位，也產生了成效。不過在執(zhí)法和治理過程中依舊存在“一刀切”問題。
“一刀切”比較簡單粗暴，整改往往沒有立竿見影，因為不同行業(yè)生產水平和技術程度參差不齊。例如，因為行業(yè)屬性和技術水平等原因，有的行業(yè)減排能力和空間已經到頂，再“一刀切”要求繼續(xù)減量，不太合理。
燃煤治理也存在“一刀切”問題。王筱虹說，燃煤并不是PM2.5的唯一來源，減少燃煤的同時，應該保障當?shù)啬茉垂⿷。一些區(qū)域在替代能源不到位的情況下，單純的壓減燃煤，影響面太廣。具體在制定能源結構調整措施時，應該優(yōu)化，分步驟、分區(qū)域實施。
王筱虹建議，大氣治理至今，應該轉為分類、分行業(yè)管理，朝精細化邁進，針對不同行業(yè)發(fā)展情況和技術水平進行分類管理，讓大氣治理和污染控制更有側重和針對性，同步實現(xiàn)環(huán)境效益與經濟效益。
疫情之下環(huán)境治理不能放松
王筱虹認為，疫情之下環(huán)境治理不能放松，換言之，不能“放水”，否則前功盡棄。“環(huán)境執(zhí)法如果放水，那就是違法。”
她認為，環(huán)保和經濟發(fā)展并不沖突，環(huán)境管理更為精細化，可以推動經濟高質量發(fā)展。疫情之下，經濟復蘇壓力很大，此時環(huán)境執(zhí)法可以在法律的框架下轉變方式。比如，如果以前是百米沖刺，現(xiàn)在可以放慢一些，改成走，但環(huán)境治理目標和方向不變？梢苑中袠I(yè)、分地區(qū)來制定目標和任務，再分步驟、分類別來監(jiān)督。
另外，環(huán)境治理應該構建常態(tài)化管理模式，把環(huán)保標準、目標任務等納入日常管理一部分。例如水十條、土十條等收官之后，一些從高危名單中剔除的領域，可以納入常態(tài)化管理，這樣才能讓地方時刻繃緊，把環(huán)保治理作為日常工作來抓，不會應付和敷衍應對。
復合型污染治理應提上日程
王筱虹說，如果說藍天保衛(wèi)戰(zhàn)更多針對傳統(tǒng)煤煙型污染治理，如今復合型污染開始顯現(xiàn)，PM2.5治理到一定程度后，臭氧還是上升，今后治理大氣的重點可以逐漸往復合型污染轉變。
她建議，在總結藍天保衛(wèi)戰(zhàn)經驗基礎上，針對復合型污染的特征和前期對污染源解析的掌握情況，做好潛在污染源的防范與治理預案。同時，在組織生產時進一步提升資源使用的轉化效率，在根本上做到污染排放總量減量，從而將復合型污染的影響控制在初級階段。
全國政協(xié)委員、生態(tài)環(huán)境部大氣環(huán)境司司長劉炳江。生態(tài)環(huán)境部供圖
■生態(tài)環(huán)境部
大氣治理仍存挑戰(zhàn) 有信心藍天保衛(wèi)戰(zhàn)順利收官
全國政協(xié)委員、生態(tài)環(huán)境部大氣環(huán)境司司長劉炳江坦言，大氣污染治理已經進入攻堅期，要確保打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃順利收官，仍面臨著許多挑戰(zhàn)。但“越是艱險越向前”，有信心全面完成各項既定任務目標，確保藍天保衛(wèi)戰(zhàn)圓滿收官。
焦點1 目前大氣治理面臨哪些困難？
劉炳江說，目前PM2.5濃度依然較高，雖然今年全國PM2.5濃度普遍下降，但“2+26”城市的PM2.5濃度仍然較高，2019年為57微克/立方米。今年春節(jié)期間，北京周邊出現(xiàn)了兩次重污染過程就是典型案例。
其次，臭氧污染逐漸顯現(xiàn)，臭氧濃度逐漸上升，成為僅次于PM2.5的影響優(yōu)良天數(shù)的重要因素。去年7-9月，全國多個省份出現(xiàn)高溫少雨的氣象條件，導致臭氧濃度同比大幅提升，超標天數(shù)明顯增加。今年夏天如果再出現(xiàn)類似的氣象條件，將對完成優(yōu)良天數(shù)比率目標帶來較大影響，絕不能掉以輕心。
另外，結構調整難度較大。隨著大氣污染治理工作深入，末端治理空間和減排潛力越來越小，未來工作重心將逐漸轉向結構優(yōu)化調整。而目前我國產業(yè)結構偏重、能源結構偏煤、運輸結構偏公路、用地結構偏粗放等問題尚未根本改變。宏觀上，這些結構優(yōu)化調整任務是促進高質量發(fā)展、拉動有效投資、補齊短板，實現(xiàn)經濟環(huán)境雙贏的重要舉措。但微觀上，具體到每一個項目上，都是“難啃的骨頭”。
焦點2 疫情之下，大氣治理會否“放水”？
劉炳江表示，通常概念上的復工復產，可能一定程度上會造成大氣污染物排放增加，但從4月份的環(huán)境空氣質量監(jiān)測數(shù)據(jù)來看，這種情況不普遍。
2020年4月份，全國環(huán)境空氣質量有小幅波動，其中PM2.5濃度同比有所上升。不過經過分析，這主要是黑龍江、吉林、遼寧和新疆四個省份導致的。其中東北三個省，吉林、黑龍江、遼寧秸稈焚燒火點比去年同期增加了八倍，部分城市出現(xiàn)PM2.5爆表，另外新疆受到沙塵天氣的影響也拉高了PM2.5濃度。
從新增項目情況看，各地政府都在強化新發(fā)展理念，實施綠色發(fā)展戰(zhàn)略。從掌握的數(shù)據(jù)來看，今年“兩高一資”的項目數(shù)相對很少，從新增量來說已經大大的減輕了空氣質量改善的壓力。
關于2020-2021年秋冬季攻堅方案目標的問題，今年受新冠肺炎疫情影響，污染排放有所下降，空氣質量數(shù)據(jù)代表性不強，在基數(shù)的選取上會借鑒國際上的常見做法，如采取三年滑動平均值或扣除異常年份等方式，并綜合今年和過去幾個秋冬季環(huán)境空氣質量情況，科學合理設定目標。
劉炳江說，今年是打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)決勝之年，將堅持方向不變、力度不減，堅持科學治污、精準治污、依法治污，持續(xù)推動產業(yè)結構、能源結構、運輸結構和用地結構優(yōu)化調整，協(xié)同推動經濟發(fā)展和環(huán)境保護，推進全國空氣質量持續(xù)改善。
焦點3 未來的藍天保衛(wèi)戰(zhàn)怎么打？
劉炳江說，藍天保衛(wèi)戰(zhàn)以來，全國空氣質量改善取得明顯成效，這是有目共睹的。但這些目標都是階段性的，全國所有城市PM2.5濃度都達到35微克/立方米的標準還有很長一段時間？梢悦鞔_地說，藍天保衛(wèi)戰(zhàn)還會繼續(xù)打下去，升級版的藍天保衛(wèi)戰(zhàn)行動計劃也在制定之中。
他介紹，現(xiàn)在已啟動“十四五”大氣污染防治專項規(guī)劃的編制工作，專項規(guī)劃將更加突出精準治污、科學治污、依法治污，堅持問題導向與目標引領，認真謀劃“十四五”期間，也就是未來五年的大氣污染防治工作。
具體來說，目標設定方面，會延續(xù)《大氣十條》《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》的思路，主要圍繞著空氣質量改善和主要污染物減排量方面來設計目標，既突出空氣質量改善為核心，滿足人民群眾藍天獲得感和美好生活的期盼，也與黨的十九大提出的2035年要求的空氣質量發(fā)生根本性轉變的要求進行對接。同時，近幾年臭氧污染問題比較突出，所以在規(guī)劃中會針對臭氧的兩項前體物VOCs和氮氧化物設計減排目標。
重點舉措方面，針對“十四五”處在兩個一百年的歷史交匯期的主要特點，我國正在處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經濟結構、轉換增長動力的關鍵時期，以及可能面臨的更為復雜的內部和外部環(huán)境等情況，將科學合理設置工作任務，包括將進一步突出重點管控的空間、時段、行業(yè)領域和污染物，加強PM2.5與臭氧協(xié)同控制；積極推進產業(yè)、能源、運輸、用地四大結構調整優(yōu)化，特別是對工業(yè)爐窯和VOCs綜合治理提出了專門要求；進一步研究完善“十四五”期間大氣污染防治重點區(qū)域范圍，加強區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和重污染天氣應對；進一步提升環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)管能力，推進大氣環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
2019年4月30日，北京的藍天。攝影/新京報記者 李木易
背景
藍天保衛(wèi)戰(zhàn)今年收官 要求明顯增強人民藍天幸福感
2013年9月，國務院發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》，即“大氣十條”，行動計劃提出，到2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，優(yōu)良天數(shù)逐年提高；京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域細顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右，即“京60”目標。
至2017年，京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域改善明顯，不過，大氣污染形勢仍然不容樂觀，京津冀等區(qū)域空氣污染仍頻發(fā)。
2018年7月，國務院發(fā)布《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》,這是繼“大氣十條”之后，第二個國家級的大氣污染防治行動計劃。
《行動計劃》提出，經過3年努力，大幅減少主要大氣污染物排放總量，協(xié)同減少溫室氣體排放，進一步明顯降低細顆粒物PM2.5濃度，明顯減少重污染天數(shù)，明顯改善環(huán)境空氣質量，明顯增強人民的藍天幸福感。到2020年，二氧化硫、氮氧化物排放總量分別比2015年下降15%以上；PM2.5未達標地級及以上城市濃度比2015年下降18%以上，地級及以上城市空氣質量優(yōu)良天數(shù)比率達到80%，重度及以上污染天數(shù)比率比2015年下降25%以上。
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