淺議固廢類環(huán)保項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收之前的政府付費(fèi)
2017年，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署第682號(hào)國(guó)務(wù)院令,公布《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例〉的決定》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)條例》), 自2017年10月1日起施行。環(huán)境保護(hù)條例第十九條約定：“編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、環(huán)境影響報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目，其配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施經(jīng)驗(yàn)收合格，方可投入生產(chǎn)或者使用；未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的，不得投入生產(chǎn)或者使用”。同時(shí)，《環(huán)境保護(hù)條例》第二十三條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，建設(shè)項(xiàng)目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收中弄虛作假的，由縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期改正，處20萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款”。
通過(guò)環(huán)保驗(yàn)收是建設(shè)項(xiàng)目投入生產(chǎn)和使用的必要前提，也是“環(huán)保三同時(shí)”制度落地的重要保障。按照《環(huán)境保護(hù)條例》第十九條的規(guī)定強(qiáng)調(diào)新建項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施的“三同時(shí)”是毋庸置疑的。但對(duì)于生活垃圾焚燒、餐廚（厭氧制沼）、污泥干化焚燒等以工業(yè)化方式處理垃圾的環(huán)保項(xiàng)目（尤其是近幾年以PPP方式實(shí)施的固廢類項(xiàng)目），編制《項(xiàng)目PPP合同》時(shí)對(duì)《環(huán)境保護(hù)條例》第十九條進(jìn)行擴(kuò)大解讀，強(qiáng)調(diào)在竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收之前由項(xiàng)目公司承擔(dān)全部成本，而合同甲方不支付垃圾處理服務(wù)費(fèi)的現(xiàn)象，則需要進(jìn)行深入探討。
（一）固廢PPP項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收之前的具體工作
根據(jù)《中華人民共和國(guó)水污染防治法》，《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》和《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》，項(xiàng)目公司/建設(shè)單位可自行組織對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行竣工環(huán)保驗(yàn)收。參照固廢類PPP項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況，項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收之前的工作主要分為兩個(gè)階段，第一階段為設(shè)備調(diào)試期，第二階段為項(xiàng)目商業(yè)試運(yùn)營(yíng)期，主要進(jìn)度流程如下圖所示：
第一階段項(xiàng)目調(diào)試期內(nèi)主要工作包括：項(xiàng)目設(shè)備單體調(diào)試、項(xiàng)目設(shè)備聯(lián)合空載調(diào)試、項(xiàng)目設(shè)備帶料運(yùn)行并進(jìn)行環(huán)保監(jiān)測(cè)、項(xiàng)目整體消除缺陷。本階段主要由設(shè)備安裝調(diào)試單位根據(jù)項(xiàng)目技術(shù)文件進(jìn)行調(diào)試，使項(xiàng)目各項(xiàng)運(yùn)行參數(shù)和指標(biāo)能夠滿足技術(shù)文件和環(huán)評(píng)報(bào)告的要求。
第二階段商業(yè)試運(yùn)營(yíng)期內(nèi)主要工作包括：由建設(shè)單位/項(xiàng)目公司委托第三方機(jī)構(gòu)編制《項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收監(jiān)測(cè)報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)測(cè)報(bào)告》）；建設(shè)單位/項(xiàng)目公司組織專家現(xiàn)場(chǎng)對(duì)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施進(jìn)行驗(yàn)收，專家對(duì)《監(jiān)測(cè)報(bào)告》進(jìn)行評(píng)審；項(xiàng)目公司/環(huán)評(píng)單位將專家評(píng)審?fù)瓿珊蟮摹侗O(jiān)測(cè)報(bào)告》在項(xiàng)目公司/環(huán)評(píng)單位網(wǎng)站上公示；網(wǎng)站公示完成后，將《監(jiān)測(cè)報(bào)告》以及相關(guān)竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收資料在生態(tài)環(huán)境部的全國(guó)建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收信息平臺(tái)上進(jìn)行公示；生態(tài)環(huán)境部平臺(tái)公示完成后，建設(shè)單位/項(xiàng)目公司將竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收相關(guān)資料提交項(xiàng)目當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門備案。
根據(jù)上述工作流程，從項(xiàng)目整體帶料運(yùn)行并進(jìn)行環(huán)保監(jiān)測(cè)至項(xiàng)目完成竣工環(huán)保驗(yàn)收，多數(shù)項(xiàng)目的運(yùn)作周期約為4~6個(gè)月。
（二）項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收之前政府付費(fèi)的必要性
1. 政府需要項(xiàng)目連續(xù)運(yùn)營(yíng)
固廢類PPP項(xiàng)目涉及城市人民群眾的日常生活，項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)能夠有效的解決垃圾圍城的現(xiàn)狀，提升城市環(huán)境。固廢類PPP項(xiàng)目往往作為政府的重大項(xiàng)目，被列入政府重大民生工程的實(shí)施方案，政府對(duì)項(xiàng)目的投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)有較高的政治要求，需要項(xiàng)目盡快投產(chǎn)并保證連續(xù)運(yùn)營(yíng)，不能因?yàn)榈却?xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收通過(guò)后才開(kāi)始正式投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，期間4~6個(gè)月的停產(chǎn)是巨大的社會(huì)效益損失。
在現(xiàn)今環(huán)保督查嚴(yán)格的大環(huán)境下，政府不能夠再開(kāi)辟一座臨時(shí)填埋場(chǎng)地將城市垃圾（生活垃圾、餐廚垃圾、污泥）進(jìn)行暫存，等項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收通過(guò)后，再將臨時(shí)填埋場(chǎng)貯存的垃圾倒運(yùn)至固廢類PPP項(xiàng)目進(jìn)行處置，之后再對(duì)臨時(shí)填埋場(chǎng)進(jìn)行環(huán)境治理，這樣不僅加大了政府的財(cái)政支出，也對(duì)環(huán)境造成二次污染。
2. 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)初期項(xiàng)目公司面臨成本壓力
固廢類PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)初期面臨較大的成本壓力。首先，從運(yùn)營(yíng)成本分析，項(xiàng)目初期設(shè)備需要根據(jù)原材料（垃圾）特性不斷調(diào)試，完善設(shè)備工況。為達(dá)到環(huán)評(píng)要求，針對(duì)項(xiàng)目的污水和煙氣處理，各種藥劑的投放量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出項(xiàng)目投標(biāo)時(shí)的預(yù)測(cè)水平；同時(shí)，項(xiàng)目公司初期尚未建立良好的采購(gòu)渠道，需要以現(xiàn)金購(gòu)買藥劑原材料。其次，從固定成本分析，建設(shè)期結(jié)束后，項(xiàng)目進(jìn)入還款期，項(xiàng)目第一年的財(cái)務(wù)費(fèi)用是整個(gè)運(yùn)營(yíng)期中最高的，項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)初期的還本付息壓力較大。再次，項(xiàng)目公司進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后需要向合同甲方提交運(yùn)營(yíng)期保函，由于項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)初期經(jīng)營(yíng)情況較弱，無(wú)法在金融機(jī)構(gòu)獲得綜合授信，需要在銀行繳存履約保函等額的現(xiàn)金，金融機(jī)構(gòu)才能開(kāi)出運(yùn)營(yíng)期履約保函，使得項(xiàng)目公司初期的現(xiàn)金壓力較大。
固廢類PPP項(xiàng)目（生活垃圾、餐廚垃圾、污泥）的主要收入來(lái)源為政府財(cái)政補(bǔ)貼，即使是在運(yùn)營(yíng)初期有一定售電收入的垃圾焚燒項(xiàng)目，政府支付的垃圾處理服務(wù)費(fèi)在項(xiàng)目公司的總體收入中也占較大比重。若政府在項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收之前不支付垃圾處理服務(wù)費(fèi)，項(xiàng)目公司會(huì)產(chǎn)生資金斷流，造成對(duì)項(xiàng)目連續(xù)運(yùn)營(yíng)的不利影響。
3. 有利于創(chuàng)造良好的招商環(huán)境
PPP項(xiàng)目是政府和社會(huì)資本的合作，原則是公平合作、互惠互利。業(yè)內(nèi)很多專業(yè)人士稱PPP項(xiàng)目是政府和社會(huì)資本一場(chǎng)長(zhǎng)達(dá)30年的婚姻，作為合作雙方應(yīng)換位思考、相互體諒，單純的僅強(qiáng)調(diào)一方的權(quán)利而忽視合作對(duì)方的根本利益難以體現(xiàn)平等、和諧的社會(huì)主義核心價(jià)值觀。
項(xiàng)目公司作為政府和社會(huì)資本的合作結(jié)晶，需要合作雙方的共同扶持，項(xiàng)目公司的健康運(yùn)營(yíng)不僅能夠?yàn)樯鐣?huì)資本帶來(lái)投資回報(bào)，還能為政府創(chuàng)造巨大的社會(huì)效益，有利于政府創(chuàng)造良好的招商環(huán)境，帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
（三）項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收之前政府如何付費(fèi)
根據(jù)2017年國(guó)家環(huán)境保護(hù)部頒布的《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收暫行辦法》【國(guó)環(huán)規(guī)環(huán)評(píng)[2017]4號(hào)】第六條：“需要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行調(diào)試的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)確保調(diào)試期間污染物排放符合國(guó)家和地方有關(guān)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和排污許可等相關(guān)管理規(guī)定”。在固廢類PPP項(xiàng)目各項(xiàng)污染物達(dá)標(biāo)排放的前提下，政府應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目公司實(shí)際處理的垃圾量支付費(fèi)用。
在政府和社會(huì)資本訂立《PPP項(xiàng)目合同》時(shí)，可對(duì)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收之前的垃圾處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)進(jìn)行打折處理，比如項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收之前，按照垃圾處理服務(wù)費(fèi)的70~90%進(jìn)行費(fèi)用結(jié)算；在項(xiàng)目完成竣工環(huán)保驗(yàn)收之后，按照垃圾處理服務(wù)費(fèi)的100%進(jìn)行費(fèi)用結(jié)算。單價(jià)的折扣比例可以扣除服務(wù)費(fèi)單價(jià)中的利潤(rùn)為原則，通過(guò)友好協(xié)商來(lái)確定。通過(guò)這種方式，一方面能夠覆蓋項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)成本，使項(xiàng)目公司可獲得一定項(xiàng)目收入，從現(xiàn)金流上保證項(xiàng)目連續(xù)穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)；另一方面，通過(guò)價(jià)格杠桿激勵(lì)項(xiàng)目公司在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，重視項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”的落實(shí)，加快項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收的實(shí)施進(jìn)度，保證項(xiàng)目各項(xiàng)污染物排放滿足項(xiàng)目環(huán)評(píng)的要求。
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