從新固廢法反觀(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)——新固廢法系列解讀之三
新修訂的《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)固廢法）針對(duì)當(dāng)前面臨的形勢(shì)和存在的問(wèn)題，創(chuàng)設(shè)了許多前所未有的新制度、新要求，比如工業(yè)固體廢物排污許可制度、工業(yè)固體廢物產(chǎn)生者連帶責(zé)任制度等等。從這些變化來(lái)看，不難發(fā)現(xiàn)其中與發(fā)達(dá)國(guó)家的諸多做法存在異曲同工之處。這恰恰也說(shuō)明，我國(guó)的固體廢物立法在立足我國(guó)國(guó)情的同時(shí)，也日趨與國(guó)際接軌。
一、美國(guó)資源保護(hù)與回收法案
（一）法律體系
美國(guó)早在1965年即頒布了《固體廢物處置法案》（Solid Waste Disposal Act），這是第一部針對(duì)改進(jìn)固體廢物處置方法的法令。《美國(guó)資源保護(hù)與回收法案》（RCRA）是對(duì)《固體廢物處置法案》的修訂，于1976年頒布實(shí)施，重新建立了國(guó)家的固體廢物管理系統(tǒng)，并為當(dāng)時(shí)的危險(xiǎn)廢物管理項(xiàng)目設(shè)置了基本框架。1984年，《危險(xiǎn)和固體廢物修正案》（HSWA）對(duì)該法案進(jìn)行了重要修訂，拓寬了RCRA的范圍和要求。1992年，美國(guó)議會(huì)再次對(duì)RCRA進(jìn)行修改，通過(guò)了《聯(lián)邦設(shè)施遵守法案》，增強(qiáng)了在聯(lián)邦設(shè)施執(zhí)行RCRA的權(quán)限。1996年，《掩埋處置計(jì)劃彈性法案》對(duì)RCRA進(jìn)行了修正，從而可以對(duì)某些廢物的土地掩埋處理進(jìn)行靈活的管理。
美國(guó)國(guó)會(huì)授權(quán)EPA根據(jù)法案要求，制定廢物管理?xiàng)l例、政策指南等，通過(guò)為廢物管理提供明確而且具有法律強(qiáng)制性的要求以貫徹國(guó)會(huì)的意圖。
（二）主要制度
州廢物管理計(jì)劃。RCRA要求，EPA必須出臺(tái)指南文件指導(dǎo)州政府編制和實(shí)施州廢物管理計(jì)劃，州政府應(yīng)按照法律要求編制計(jì)劃并提交EPA批準(zhǔn)后實(shí)施。計(jì)劃必須盡可能詳細(xì)地給出為達(dá)到RCRA目標(biāo)要采取的措施及其時(shí)間安排，計(jì)劃至少為期5年，必須明確州政府和地方政府實(shí)施責(zé)任。
危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生者管理。在RCRA中，危險(xiǎn)廢物的產(chǎn)生者是其“從搖籃到墳?zāi)?rdquo;管理體系的第一環(huán)。所有的產(chǎn)生者都必須負(fù)責(zé)確定它們產(chǎn)生的廢物是否為危險(xiǎn)廢物，必須對(duì)這些廢物的最終處理進(jìn)行監(jiān)管。因?yàn)椴煌?lèi)型的單位會(huì)產(chǎn)生不同數(shù)量的廢物，給環(huán)境帶來(lái)不同程度的風(fēng)險(xiǎn)，所以RCRA根據(jù)這些產(chǎn)生者的危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量進(jìn)行分級(jí)管理。危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生者不能通過(guò)與運(yùn)輸或處置的第三方簽訂協(xié)議而免除責(zé)任。即使是由第三方的行為造成了廢物的違法處理，廢物產(chǎn)生者仍需對(duì)不符合要求的處置所造成的問(wèn)題承擔(dān)連帶責(zé)任或共同責(zé)任。
危險(xiǎn)廢物運(yùn)輸者管理。危險(xiǎn)廢物運(yùn)輸者，不僅受RCRA管制，還要受《危險(xiǎn)物質(zhì)運(yùn)輸法案》制約。EPA要求，危險(xiǎn)廢物運(yùn)輸者必須申請(qǐng)獲得EPA ID碼，以掌握危險(xiǎn)廢物的運(yùn)輸行為。同時(shí)，危險(xiǎn)廢物運(yùn)輸必須執(zhí)行轉(zhuǎn)移聯(lián)單。為促進(jìn)資源的回收和循環(huán)利用，某些被循環(huán)利用的危險(xiǎn)廢物的運(yùn)輸，可以不受轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理要求的制約。
危險(xiǎn)廢物處理、貯存及處置設(shè)施管理。美國(guó)EPA針對(duì)危險(xiǎn)廢物處理、貯存及處置設(shè)施管理（TSDF）制定了十分嚴(yán)格的管理要求，并要求TSDF必須申領(lǐng)許可證。許可證由EPA或者被EPA授權(quán)的州政府簽發(fā)，也可由兩者共同簽發(fā)。由于循環(huán)利用活動(dòng)本身受到了RCRA豁免，TSDF不包括循環(huán)利用設(shè)施，因此危險(xiǎn)廢物循環(huán)利用不需要申領(lǐng)許可證，也不受制于TSDF的管理要求。
（三）借鑒之處
新固廢法出臺(tái)了工業(yè)固體廢物連帶責(zé)任制度，力圖從源頭上減少或避免固體廢物非法轉(zhuǎn)移、傾倒事件的發(fā)生，倒逼固體廢物產(chǎn)生者采取有效措施治理固體廢物污染。這一制度的建立，正是參考借鑒了美國(guó)RCRA關(guān)于產(chǎn)生者連帶責(zé)任的規(guī)定。另外，新固廢法針對(duì)我國(guó)危險(xiǎn)廢物種類(lèi)多、危害特性差異大的現(xiàn)狀，提出了分級(jí)分類(lèi)管理要求，也是借鑒了美國(guó)RCRA關(guān)于危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生者分級(jí)管理的做法。
二、日本廢棄物處理法
（一）法律體系
日本上世紀(jì)50年代―60年代的快速發(fā)展帶來(lái)了大量的環(huán)境污染問(wèn)題。到了70年代初期污染控制提到政府管理的優(yōu)先議程。1970年12月，日本出臺(tái)了《廢棄物處理法》，對(duì)于特殊管理產(chǎn)業(yè)廢棄物管理進(jìn)行了規(guī)定，隨后在政令、省令中進(jìn)一步明確了危險(xiǎn)廢物的管理思路。
《廢棄物處理法》作為進(jìn)行廢棄物管理的一部核心法律，對(duì)廢棄物的產(chǎn)生、轉(zhuǎn)移、處理處置等環(huán)節(jié)以及相關(guān)方的責(zé)任等方面進(jìn)行規(guī)定，自頒布以來(lái)，歷經(jīng)數(shù)十次修正！稄U棄物處理法實(shí)施令》則是內(nèi)閣府在《廢棄物處理法》之后頒布的一部政令，其目的是對(duì)《廢棄物處理法》進(jìn)行有益補(bǔ)充！稄U棄物處理法實(shí)施規(guī)則》則是由當(dāng)時(shí)的厚生省所頒布的一部部門(mén)規(guī)章，其更多的是提出一些更為具體的標(biāo)準(zhǔn)。這3部法律法規(guī)由上至下，《廢棄物處理法實(shí)施令》和《廢棄物處理法實(shí)施規(guī)則》對(duì)《廢棄物處理法》不斷豐富補(bǔ)充，構(gòu)成了日本廢棄物分類(lèi)管理的法律框架體系。
（二）主要制度
廢棄物處理計(jì)劃。市町村必須制定本轄區(qū)內(nèi)的一般廢棄物處理計(jì)劃；產(chǎn)生大量產(chǎn)業(yè)廢棄物（上年度產(chǎn)生量大于1000噸）的企業(yè)，必須按照規(guī)定制定產(chǎn)業(yè)廢棄物減量及其他處理的計(jì)劃，提交給都道府縣知事。
廢物處理從業(yè)許可。從事一般廢棄物處理事業(yè)，需經(jīng)市町村長(zhǎng)批準(zhǔn)；從事產(chǎn)業(yè)廢棄物處理事業(yè)，需經(jīng)都道府縣知事批準(zhǔn)。
廢棄物處理設(shè)施許可。設(shè)置一般廢棄物、產(chǎn)業(yè)廢棄物處理設(shè)施，必須獲得設(shè)施管轄地都道府縣知事的許可。
產(chǎn)業(yè)廢棄物轉(zhuǎn)移聯(lián)單。產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)廢棄物的企業(yè)，委托轉(zhuǎn)移或處置業(yè)務(wù)時(shí)，必須按規(guī)定使用產(chǎn)業(yè)廢棄物管理單。
再生利用認(rèn)定制度。滿(mǎn)足一定條件的再生利用、且經(jīng)過(guò)環(huán)境大臣認(rèn)定后，對(duì)認(rèn)定者實(shí)施無(wú)須取得處理業(yè)經(jīng)營(yíng)許可及處理設(shè)施設(shè)置許可的放寬限制政策。
（三）借鑒之處
新固廢法建立了工業(yè)固體廢物排污許可制度，要求產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位申請(qǐng)領(lǐng)取排污許可證，這一規(guī)定與日本的廢棄物處理計(jì)劃制度有著異曲同工之處。二者均是針對(duì)工業(yè)固體廢物產(chǎn)生者提出的要求，其目的都是為了約束產(chǎn)生者的廢物管理行為，實(shí)現(xiàn)源頭風(fēng)險(xiǎn)防范。
三、歐盟廢物框架指令
（一）法律體系
歐盟在2008年推出了《廢物框架指令》（2008/98/EC），于2008年12月12日開(kāi)始生效。該指令取代了原有的廢物框架指令（2006/12/EC）、危險(xiǎn)廢物指令（91/689/EEC）以及廢油指令（75/439/EEC）。
歐盟廢物立法包括三個(gè)層次：一是框架指令，規(guī)定了廢物管理的原則、目標(biāo)等；二是水平立法，在操作層面提出廢物管理的共性要求，如焚燒指令、填埋指令；三是垂直立法，針對(duì)不同種類(lèi)廢物的專(zhuān)項(xiàng)立法。歐盟的法律文件主要由法規(guī)（Regulation）、指令（Directive）、決議（Decision）等組成。法規(guī)要求所有成員國(guó)強(qiáng)制執(zhí)行；指令只對(duì)必須達(dá)到的結(jié)果進(jìn)行限定，至于采取何種形式及方法將其轉(zhuǎn)化為自己國(guó)內(nèi)的法律，則由各成員國(guó)自行決定；決議則只對(duì)其接受者具有直接拘束力而不具有普遍約束力，其發(fā)出的對(duì)象可以是成員國(guó)，也可以是自然人或法人。
（二）主要制度
廢物管理應(yīng)當(dāng)遵從以下優(yōu)先次序：減量、再使用、再利用、其他利用方式、處置。
制定循環(huán)利用目標(biāo)。比如，針對(duì)產(chǎn)生量較大的拆建廢物和生活垃圾，要求建筑廢物中的70%要用于再利用、循環(huán)利用及其他物料回收利用；生活廢物中的50%的紙張、金屬、塑料和玻璃等廢物用于再使用和循環(huán)利用。
自給自足和就近原則。各成員國(guó)應(yīng)利用最佳可行技術(shù)建立廢物處置設(shè)施及廢物回收利用網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)自給自足目標(biāo)。但就近原則和自給自足原則并不意味著各成員國(guó)必須擁有所有的回收利用設(shè)施。
廢物處理許可要求。針對(duì)旨在開(kāi)展廢物治理的機(jī)構(gòu)或單位規(guī)定許可要求以及許可豁免情況。
（三）借鑒之處
本次修訂后的固廢法確立了“減量化、資源化、無(wú)害化”的固體廢物污染環(huán)境防治基本原則，該原則的核心要義之一就是明確固體廢物管理的優(yōu)先次序，而這一點(diǎn)正是歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在廢物管理上所秉持的理念和原則。
作者胡華龍系生態(tài)環(huán)境部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心副主任、羅慶明系生態(tài)環(huán)境部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心高工
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