危廢名錄與鑒別管理制度日趨重要——新固廢法系列解讀之六
2020 年9 月1 日起施行的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱新固廢法）第七十五條對我國危險廢物鑒別管理制度進行了修訂。新固廢法除了保持原固廢法中規(guī)定的“國務院生態(tài)環(huán)境主管部門應當會同國務院有關主管部門制定國家危險廢物名錄，規(guī)定統(tǒng)一的危險廢物鑒別標準、鑒別方法和識別標志”，還增加了“國務院生態(tài)環(huán)境主管部門應當規(guī)定鑒別單位管理要求”和“國家危險廢物名錄應當動態(tài)調整”的規(guī)定，反映出危險廢物名錄與鑒別管理制度的重要性以及新的要求。
1 危險廢物鑒別管理制度的主要內容
根據(jù)新固廢法，國務院生態(tài)環(huán)境主管部門對危險廢物鑒別過程實施管理，一是制定國家危險廢物名錄（以下簡稱名錄）；二是統(tǒng)一固體廢物危險特性技術指標，制定危險廢物鑒別標準、鑒別方法；三是制定鑒別單位管理要求，對鑒別過程實施管理。
根據(jù)固體廢物的危害性質將應予以嚴格控制和重點管理的固體廢物按種類、名稱匯集，制定國家危險廢物名錄。凡列入名錄的廢物，均應按國家危險廢物有關規(guī)定進行管理。國家危險廢物名錄劃定危險廢物的種類和范圍，不僅涉及到科學技術問題，也涉及到國家經(jīng)濟發(fā)展和危險廢物污染防治監(jiān)督管理的實際要求和能力。
危險廢物的特性鑒別是指根據(jù)規(guī)定的標準、方法和規(guī)范，對固體廢物的危險特性進行分析、測試，以確定某種廢物是否屬于危險廢物的過程。國家危險廢物名錄所列類別有限，所列類別之外的固體廢物應通過危險廢物特性鑒別確定其是否屬于危險廢物。
2 名錄是危險廢物管理的“基石”
危險廢物鑒別是危險廢物環(huán)境管理的技術基礎和關鍵依據(jù)，名錄是危險廢物管理“基石”，在危險廢物的環(huán)境管理中發(fā)揮著重要作用，具體包括：
名錄是危險廢物管理頂層設計的重要依據(jù)。
危險廢物鑒別是摸清我國危險廢物底數(shù)的重要手段，目前危險廢物的申報登記與統(tǒng)計主要都是基于《國家危險廢物名錄》開展的。因此，《國家危險廢物名錄》將直接影響我國危險廢物產(chǎn)生、流向、貯存、處置等統(tǒng)計數(shù)據(jù)，體現(xiàn)我國危險廢物的產(chǎn)生和管理現(xiàn)狀，為我國危險廢物的相關管理規(guī)劃、政策的制訂提供科學的依據(jù)。
名錄是危險廢物環(huán)境管理工作的技術基礎。
危險廢物鑒別是明確固體廢物屬性、確定危險廢物管理對象的重要依據(jù)，其發(fā)揮的作用還涉及設施的環(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)察、規(guī)范化考核、經(jīng)營許可證管理以及排污許可證管理等多方面，對我國固體廢物，乃至整個環(huán)境的污染防治工作有著重要作用。
名錄是環(huán)境污染司法案件辦理的重要依據(jù)。
自2013年《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2013〕15號）發(fā)布后，涉及固體廢物和危險廢物的環(huán)境污染刑事案件日趨增多，其中固體廢物的屬性認定成為環(huán)境污染刑事案件量刑的重要依據(jù)。
3 完善危險廢物鑒別管理制度的幾點建議
我國的危險廢物管理工作起步較晚， 2007年建立了相對完善的危險廢物鑒別標準體系，但相當長時間后危險廢物鑒別工作才逐步開展。隨著我國對危險廢物環(huán)境管理工作的加強，以及2013年“兩高”環(huán)境司法解釋發(fā)布后，鑒別工作案例迅速增多。結合這些年鑒別工作實踐，建議在以下方面完善我國危險廢物鑒別管理制度。
一是建立完善的名錄動態(tài)修訂工作機制。
我國于1998年首次頒布名錄，2008年和2016年分別進行兩次重大修訂。從《名錄》修訂的歷程上看，2008版主要完成了總體框架和名錄認定的總體原則的制定，2016版主要基于現(xiàn)有的研究基礎，針對環(huán)境管理中反映比較集中、問題比較多的廢物開展修訂，同時建立了基于風險評價的名錄修訂方法，并補充了豁免管理機制。2019年，針對危險廢物管理工作新形勢，生態(tài)環(huán)境部又啟動了名錄修訂工作。
到目前為止，我國已經(jīng)形成較為完善的名錄體系，總體上我國名錄基本上已經(jīng)從制修訂階段轉化成名錄的維護和完善階段。但目前名錄修訂工作存在一些問題，主要包括系統(tǒng)持續(xù)的基礎研究薄弱，難以支撐名錄的維護和完善；工作機制的缺乏難以保障《名錄》的科學性和可靠性。
為此，在名錄修訂工作中，應建立完善的名錄動態(tài)修訂工作機制。名錄的修訂過程應包括：意見征集—評估論證—修訂意見發(fā)布—后評估過程。常態(tài)化的修訂工作機制應為過程滾動實施的過程。意見征集可以按周期性征集與日常收集相結合的模式進行，并建立意見庫。評估論證是對修訂意見進行核實或科學論證的過程。
主管部門可以就意見庫中影響重大、急需解決的問題委托相關研究機構進行調查核實和充分論證，形成系統(tǒng)的研究報告，作為名錄修訂的技術依據(jù)。采用以上滾動修訂的工作機制，可以保證急需的修訂意見得到及時頒布，同時確保修訂內容的具有充分的科學依據(jù)。
二是完善危險廢物特性鑒別標準體系。
1996年原國家環(huán)？偩窒群笾贫烁g性鑒別（GB5085.1-1996）、急性毒性初篩（GB5085.2-1996）、浸出毒性鑒別 (GB5085.3-1996）三項鑒別標準以及配套的檢測方法標準。2007年對以上三項鑒別標準進行修訂，同時新增制訂《危險廢物鑒別標準 通則》（GB 5085.7-2007）、易燃性（GB 5085.4-2007）、反應性（GB 5085.5-2007）和毒性物質含量（GB 5085.6-2007）四項鑒別標準，并配套制定《危險廢物鑒別技術規(guī)范》（HJ/T 298－2007）對鑒別工作全過程各環(huán)節(jié)的技術要求做出規(guī)定。
近年來，國家對環(huán)境管理和環(huán)境司法的工作力度不斷加強，出臺了一系列政策性文件，對危險廢物鑒別工作提出了新要求，同時由于鑒別技術水平的提高，原有的危險廢物特性鑒別標準體系已難以適應新的鑒別需求，具體包括：
鑒別程序和判斷規(guī)則有待優(yōu)化。例如危險廢物鑒別程序中未充分利用理論分析作用，導致鑒別工作中過度檢測，F(xiàn)有的處理后判定規(guī)則不利于促進危險廢物的綜合利用；旌显瓌t在執(zhí)法中容易引起較大的爭議，且無形中增加廢物的處理量和處置成本等。
鑒別指標有待完善。例如抗生素、激素等存在較大人體健康風險的污染物缺乏相應的標準限值。易燃性、反應性鑒別標準缺乏可操作性。毒性物質含量鑒別標準存在較大的爭議等。
危險廢物鑒別技術要求需要細化完善。例如份樣數(shù)未考慮固體廢物的產(chǎn)生特征，部分鑒別項目采樣對象不明確，以及環(huán)境污染事故的鑒別缺少依據(jù)等。
三是強化危險廢物鑒別工作的統(tǒng)一管理。
目前，全國普遍沒有明確負責組織危險廢物鑒別的機構以及鑒別程序等事宜，導致廢物產(chǎn)生單位不知道去哪里進行危險廢物鑒別，鑒別的程序是什么，哪些實驗室可以開展危險廢物鑒別測試，什么樣的鑒別結果符合生態(tài)環(huán)境部門要求等等，這些問題嚴重影響危險廢物鑒別工作的開展。
由于缺乏統(tǒng)一的管理，危險廢物鑒別技術水平參差不齊，在一定程度上影響了鑒別結果的可靠性和真實性。主要表現(xiàn)為：鑒別對象不準確，經(jīng)常出現(xiàn)對名錄中的廢物進行鑒別；鑒別結論缺乏依據(jù)，例如，樣品份樣數(shù)不合規(guī)范，檢測項目不夠全面等；在經(jīng)濟利益的驅使下，少數(shù)檢測機構為迎合部分企業(yè)減小廢物處置成本的需求，將危險廢物定性為一般工業(yè)固體廢物。
4 圍繞新固廢法要求已取得一些積極進展
針對上述問題，圍繞新固廢法的要求，生態(tài)環(huán)境主管部門也一直在不斷完善危險廢物鑒別管理制度，并取得了積極的進展。
積極推動名錄動態(tài)修訂。目前，針對名錄修訂間隔過長，難以適應經(jīng)濟社會的快速發(fā)展所導致的固體廢物類別和污染特性的快速變化的現(xiàn)狀。生態(tài)環(huán)境部于2019年啟動了2016年版名錄的修訂工作，并于2019年12月發(fā)布二次征求意見稿，有望及時配合新固廢法的實施。
有序完善鑒別標準修訂。生態(tài)環(huán)境部于2019年修訂發(fā)布了《危險廢物鑒別標準 通則》（GB 5085.7—2019）和《危險廢物鑒別技術規(guī)范》（HJ 298-2019），這兩項標準已于2020年1月1日正式生效實施。此外，腐蝕性、易燃性和反應性鑒別標準也正在修訂過程中。
研究制定危廢鑒別管理要求。生態(tài)環(huán)境部一直在推動危險廢物鑒別統(tǒng)一管理工作，早于2016年發(fā)布了《危險廢物鑒別工作指南（試行）（征求意見稿）》。2020年，生態(tài)環(huán)境部根據(jù)新固廢法第七十五規(guī)定，開展危險廢物鑒別管理工作要求相關前期研究，研究出臺危險廢物鑒別機構技術導則等相關文件。
作者分別系中國環(huán)境科學研究院固體所所長、中國環(huán)境科學研究院固體所研究員、中國環(huán)境科學研究院固體所副研究員
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