行政處罰法修改后,“不予處罰”怎么罰?
為統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展生態(tài)環(huán)保工作,積極主動(dòng)服務(wù)落實(shí)“六穩(wěn)”“六保”工作,優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境,生態(tài)環(huán)境部門進(jìn)一步探索包容審慎監(jiān)管,全國(guó)多個(gè)省市均建立了《生態(tài)環(huán)境輕微違法行為不予處罰事項(xiàng)清單》。新修訂的《行政處罰法》頒布后,要在環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管中正確實(shí)施這項(xiàng)制度,有4個(gè)問題需要重點(diǎn)關(guān)注。
問題1
哪些情形下適用“不予處罰”?
2021年1月22日,十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過了新修訂的《行政處罰法》,該法將于2021年7月15日起施行。新修訂的《行政處罰法》關(guān)于“不予處罰”的規(guī)定有新變化。
該法第三十條規(guī)定:“不滿十四周歲的未成年人有違法行為的,不予行政處罰”;第三十一條:“精神病人、智力殘疾人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時(shí)有違法行為的,不予行政處罰”;第三十三條:“違法行為輕微并及時(shí)改正,沒有造成危害后果的,不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的,可以不予行政處罰。當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯(cuò)的,不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的,從其規(guī)定”; 第五十七條第三項(xiàng):“調(diào)查終結(jié),行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查,根據(jù)不同情況,分別作出如下決定:……(三)違法事實(shí)不能成立的,不予行政處罰”。
從新修訂的《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定來看,關(guān)于“不予處罰”的適用情形有所擴(kuò)展,特別是增加了“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正,可以不予行政處罰”以及“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯(cuò)的,不予行政處罰”的規(guī)定。
鑒于新修訂的《行政處罰法》對(duì)“不予處罰”的適用情形有所擴(kuò)展,有必要依據(jù)新修訂的《行政處罰法》對(duì)已出臺(tái)的《生態(tài)環(huán)境輕微違法行為不予處罰事項(xiàng)清單》做進(jìn)一步的修訂完善。
問題2
“不予處罰”是否需要在立案后作出?
隨著全國(guó)多個(gè)省市相繼出臺(tái)生態(tài)環(huán)境輕微違法行為不予處罰事項(xiàng)清單,可以預(yù)計(jì)的是,各地接下來將出現(xiàn)一批不予處罰的案件線索。此類案件線索適用何種查處程序?qū)⒊蔀閿[在辦案人員面前的一個(gè)現(xiàn)實(shí)但又必須解決的問題。首當(dāng)其沖的就是不予處罰的案件線索是否需要立案?
對(duì)此,修訂前的《行政處罰法》以及新修訂的《行政處罰法》均未作出規(guī)定。
《環(huán)境行政處罰辦法》第二十二條規(guī)定:“環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)涉嫌違反環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)和規(guī)章的違法行為,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行初步審查,并在7個(gè)工作日內(nèi)決定是否立案。經(jīng)審查,符合下列四項(xiàng)條件的,予以立案:(一)有涉嫌違反環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)和規(guī)章的行為;(二)依法應(yīng)當(dāng)或者可以給予行政處罰;(三)屬于本機(jī)關(guān)管轄;(四)違法行為發(fā)生之日起到被發(fā)現(xiàn)之日止未超過2年,法律另有規(guī)定的除外。違法行為處于連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的,從行為終了之日起計(jì)算。”
《環(huán)境行政處罰辦法》規(guī)定的4個(gè)立案條件需要同時(shí)滿足。依據(jù)該條規(guī)定,案件線索如果在立案前經(jīng)調(diào)查被認(rèn)定為不予處罰事項(xiàng),就可能不再符合立案條件。因此,不予處罰決定不必一定要在立案后作出。在執(zhí)法實(shí)踐中,如果立案后經(jīng)過調(diào)查認(rèn)定符合不予處罰的情形,該如何處理?筆者建議,如果立案后經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)符合不予處罰的情形,做撤銷立案處理。
問題3
“不予處罰”是否需要制作決定書?
不予處罰的適用情形分為兩類:一類是行政相對(duì)人有違法行為,但因有法定事由存在,對(duì)本應(yīng)給予處罰的違法行為人免除對(duì)其適用行政處罰。另一類是行政相對(duì)人違法事實(shí)不能成立,對(duì)其不予處罰。
對(duì)這兩種情形而言,行政相對(duì)人雖然不必適用行政處罰,但仍可能信用受到影響,或者在相關(guān)民商事權(quán)利義務(wù)中處于不利地位。比如有些上市公司涉嫌違法被執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查就必須公告,對(duì)其可能產(chǎn)生不利影響,《不予處罰決定書》在一定程度上可以消除其所受的不利影響。
所以,從規(guī)范案件辦理以及維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的角度出發(fā),筆者建議制作并向行政相對(duì)人送達(dá)《不予處罰決定書》。鑒于不予處罰本身也是一種具體行政行為,將對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響,所以在《不予處罰決定書》中還應(yīng)賦予行政相對(duì)人提起復(fù)議或訴訟的權(quán)利。
問題4
“不予處罰”如何規(guī)范實(shí)施?
不予處罰既涉及生態(tài)環(huán)境部門依法行政問題,也涉及行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)。《行政處罰法》和《環(huán)境行政處罰辦法》雖然均未具體規(guī)定不予處罰的實(shí)施流程,但筆者認(rèn)為,不予處罰的實(shí)施一定要規(guī)范,如果隨意實(shí)施不予處罰,將給辦案人員帶來一定的履職風(fēng)險(xiǎn)。
究竟如何才能做到規(guī)范實(shí)施?筆者建議應(yīng)當(dāng)把“不予處罰”所針對(duì)行為的調(diào)查與“要處罰”所針對(duì)行為的調(diào)查同等對(duì)待。這種同等對(duì)待是指案件調(diào)查的各項(xiàng)規(guī)范性要求也適用于“不予處罰”的實(shí)施。
第一,不予處罰需要有證據(jù)支撐。生態(tài)環(huán)境部門一定要有確鑿的證據(jù)證明某項(xiàng)行為屬于不予處罰事項(xiàng)。處罰要有處罰的證據(jù),不予處罰也要有不予處罰的證據(jù)。特別是已經(jīng)頒布了《生態(tài)環(huán)境輕微違法行為不予處罰事項(xiàng)清單》的地方,應(yīng)對(duì)照細(xì)化后的認(rèn)定條件,用扎實(shí)的證據(jù)材料支撐案件線索為何屬于不予處罰事項(xiàng)。
第二,不予處罰需要配套建立相關(guān)實(shí)施細(xì)則。生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)建立不予處罰實(shí)施流程。明確不予處罰由哪個(gè)部門啟動(dòng),內(nèi)部審批流程、不予處罰決定如何作出以及是否公示等問題。
第三,不予處罰需要立卷存檔。不予處罰也是案件調(diào)查過程中形成的處理決定,因此在調(diào)查過程中收集的證據(jù)以及形成的文書材料也需立卷存檔,這既是規(guī)范執(zhí)法的要求,也是減少辦案人員履職風(fēng)險(xiǎn)的必要步驟。
作者單位:湖北省生態(tài)環(huán)境廳

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