基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式圈里的生態(tài)鏈
改革開放四十年來，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)與市場化機(jī)制建設(shè)均取得了巨大成就。當(dāng)下即使受到新冠疫情影響，我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域每年也有著十萬億級的增量建設(shè)規(guī)模，長期以來巨大的投資建設(shè)需求與落地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域形成了較為清晰的投融資模式生態(tài)鏈圈層。
生態(tài)鏈圈層里，頂層看中層，各種不確定、各種風(fēng)險(xiǎn)；中層看底層，各種禁止、各種踩雷；底層向上看，感慨“日子太難了”。
一、生態(tài)鏈頂層：投融資“標(biāo)準(zhǔn)”模式
目前，兩大主流模式是地方政府債券和PPP，利用地方政府財(cái)政信用的限定額度實(shí)現(xiàn)融資目的，坐擁國務(wù)院及部委層面成體系的政策支持，在合法合規(guī)性上無需做過多解釋，享受綠色通道待遇。但是，地方政府債券受國務(wù)院限額約束，PPP受地方財(cái)政承受能力指標(biāo)約束。
如PPP的政策支持：
1、國務(wù)院：《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）；《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）……
2、財(cái)政部：《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號）；《財(cái)政部關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕112號）；《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號）；《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號）；《財(cái)政部關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目推介工作的通知》（財(cái)建〔2015〕29號）；《財(cái)政部關(guān)于實(shí)施政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策的通知》（財(cái)金〔2015〕158號）……
3、發(fā)改委：國家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）；國家發(fā)展改革委國家開發(fā)銀行《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2015〕445號）……
4、相關(guān)部委：財(cái)政部 環(huán)保護(hù)《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》（財(cái)建〔2015〕90號）；國家能源局《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)資本投資水電站的指導(dǎo)意見》（國能新能〔2015〕8號）；財(cái)政部 交通運(yùn)輸部《關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見》（財(cái)建〔2015〕111號）；財(cái)政部 國土資源部 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部 中國人民銀行 國家稅務(wù)總局 銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)公共租賃住房投資建設(shè)和運(yùn)營管理的通知》（財(cái)綜〔2015〕15號）；國家發(fā)展改革委 財(cái)政部水利部《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2015〕488號）；國家發(fā)展改革委 財(cái)政部 國土資源部銀監(jiān)會(huì) 國家鐵路局《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕1610號）；國家發(fā)展改革委 財(cái)政部 國土資源部 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部 交通運(yùn)輸部 公安部 銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)城市停車設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕1788號）；國家發(fā)展改革委國家林業(yè)局《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2016]2455號）；國家發(fā)展改革委中國證監(jiān)會(huì)《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2698號）；財(cái)政部住建部 農(nóng)業(yè)部 環(huán)保部《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建（2017）455號）；財(cái)政部農(nóng)業(yè)部《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2017〕50號）；財(cái)政部民政部 人力資源社會(huì)保障部《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2017〕86號）；國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目專項(xiàng)債券發(fā)行指引》的通知（發(fā)改辦財(cái)金〔2017〕730號）；國家發(fā)展改革委《關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2017〕1266號）；《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（文旅旅發(fā)﹝2018﹞3號）；文化和旅游部財(cái)政部《關(guān)于在文化領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)﹝2018﹞96號）……
PPP的政策約束：
財(cái)政部入庫才算數(shù)，不允許政府承諾、兜底、回購，必須全面績效考核，強(qiáng)制開展資格預(yù)審，財(cái)承5%以上政府付費(fèi)項(xiàng)目不讓搞，10%以上全都不讓搞，房地產(chǎn)項(xiàng)目不讓搞，招商引資項(xiàng)目不讓搞，土地出讓金不讓用，本級平臺公司不讓投……
點(diǎn)評：“根正苗紅”，編制數(shù)量有限的正規(guī)軍，近幾年專項(xiàng)債發(fā)行用力較猛，PPP管理用力較猛，希望政策管理能夠趨于穩(wěn)定。
二、生態(tài)鏈中層：投融資“創(chuàng)新”模式
政策夾縫中求生存，如基于財(cái)政增量的片區(qū)綜合開發(fā)模式，從北京市傳出的ABO模式，通過平臺公司運(yùn)作的F+EPC模式等，此類模式滿足政企雙方的合作需求，有大量案例，目前政策層面“沒有點(diǎn)名支持，也沒有點(diǎn)名禁止”。處于尚未被政策點(diǎn)名“扶正”或是點(diǎn)名“拉黑”的灰色地帶，發(fā)展下去少數(shù)有可能修成正果。
擴(kuò)展解釋：
如21世紀(jì)初各地政府創(chuàng)造性的采用財(cái)政預(yù)期收入進(jìn)行市場化融資，地方政府依托財(cái)政兜底、承諾等措施就能換來大量金融機(jī)構(gòu)貸款，這在當(dāng)時(shí)就屬于融資模式“創(chuàng)新”。2014年以來，中央通過一系列政策，將地方政府一般公共預(yù)算一定限額的PPP模式與一般債券扶正，將政府購買服務(wù)融資、財(cái)政擔(dān)保的平臺融資等方式拉黑。
點(diǎn)評：“且行且珍惜”，需格外注意風(fēng)險(xiǎn)識別與程序、結(jié)構(gòu)等設(shè)計(jì)，處在窗口期的抓緊實(shí)踐悶頭推進(jìn)，悄悄的進(jìn)村、開槍的不要。
三、生態(tài)鏈底層：投融資“過氣”模式
頂風(fēng)作案，財(cái)政兜底的平臺融資、政府購買服務(wù)、政府BT等，已被點(diǎn)名禁止，但出于各種復(fù)雜原因（或許是政策貫徹不到位反射弧太長、或者是相關(guān)方無奈之舉飲鴆止渴），仍有地方政府能與各類資金方、投資方達(dá)成此類合作模式。
政策文件：
國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）；財(cái)政部 發(fā)展改革委 司法部 人民銀行 銀監(jiān)會(huì) 證監(jiān)會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號）；依托財(cái)政的平臺融資被禁止。
財(cái)政部《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號）；政府購買服務(wù)融資被禁止。
點(diǎn)評：“封建殘余”，生存空間極小，非常危險(xiǎn)，苦海無涯回頭是岸。
一點(diǎn)感觸
融資模式的存在是為了解決客觀的現(xiàn)實(shí)需求，處在生態(tài)鏈中層的投融資“創(chuàng)新”模式，是市場為了解決基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域“客觀存在的建設(shè)資金需求+無法滿足資金需求的現(xiàn)行政策標(biāo)準(zhǔn)”這一實(shí)際矛盾所做的被動(dòng)選擇，這里的“創(chuàng)新”，應(yīng)該是中性詞。
投融資“創(chuàng)新”模式一方面為生態(tài)鏈頂層的“標(biāo)準(zhǔn)”模式篩選貢獻(xiàn)了充足的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，一方面為生態(tài)鏈底層的政策禁區(qū)劃分提供了豐富的試錯(cuò)素材。投融資“創(chuàng)新”模式一方面為我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展提供了實(shí)實(shí)在在的資金支持；一方面又有一部分項(xiàng)目在探索過程中浪費(fèi)了公共資源、沖撞了現(xiàn)行政策框架與邊界。“創(chuàng)新”必然會(huì)伴隨著較高的試錯(cuò)成本，但我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資政策體系的改革、修正和不斷完善，投融資模式創(chuàng)新所貢獻(xiàn)的價(jià)值不能被忽視。
因此，建議各地在采用市場化方式解決基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)資金過程中，無論是“標(biāo)準(zhǔn)”模式還是 “創(chuàng)新”模式，都需要充分重視專業(yè)咨詢服務(wù)的價(jià)值，尤其“創(chuàng)新”模式，在前期工作準(zhǔn)備階段，需要格外注重交易結(jié)構(gòu)、決策程序、公開競爭、按效付費(fèi)等機(jī)制的建立，真正實(shí)現(xiàn)各取所長、物有所值。
最后，呼吁政策制定者能給予投融資“創(chuàng)新”模式應(yīng)有的理解與關(guān)注，讓子彈飛一會(huì)，再取其精華、去其糟粕、主動(dòng)總結(jié)、積極提煉，不斷優(yōu)化我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資政策體系，為城鎮(zhèn)化建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。
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