《行政處罰法》修訂施行，如何判定“主觀故意”？
新修訂的《行政處罰法》將于7月15日施行，其第三十三條第二款規(guī)定“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。而現(xiàn)行《行政處罰法》并不存在主觀歸責(zé)條款，僅在自由裁量階段予以適當(dāng)考量。
因此，很多執(zhí)法一線人員對(duì)未來(lái)如何判定“主觀過(guò)錯(cuò)”顧慮較多，擔(dān)心出現(xiàn)行政爭(zhēng)議后被糾錯(cuò)。
“主觀過(guò)錯(cuò)”的證明責(zé)任
舉證責(zé)任在行政相對(duì)人。與行政處罰舉證責(zé)任不同，是否存在“主觀過(guò)錯(cuò)”的法定舉證責(zé)任不在行政機(jī)關(guān)，而在行政相對(duì)人。只有相對(duì)人自行舉證，并且達(dá)到“足以證明”沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的效果，才能不予行政處罰。如果僅憑借相對(duì)人個(gè)人口述，尚不能達(dá)到這樣的證明效果，必須與其它證據(jù)之間形成相互印證。
主動(dòng)調(diào)查避免后續(xù)爭(zhēng)議。相對(duì)人提出沒(méi)有“主觀過(guò)錯(cuò)”的證據(jù)可以在案件辦理時(shí)（比如在行政處罰事先告知后提出陳訴、申辯，并附證據(jù)）；也可以在作出行政處罰決定之后，即申請(qǐng)行政救濟(jì)時(shí)向復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院提供相關(guān)證據(jù)。只要相對(duì)人提交足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的證據(jù)時(shí)，行政處罰決定將面臨被撤銷(xiāo)風(fēng)險(xiǎn)。
因此，為盡量避免敗訴風(fēng)險(xiǎn)，行政機(jī)關(guān)在辦案時(shí)應(yīng)主動(dòng)調(diào)查核實(shí)，判定其是否具有“主觀過(guò)錯(cuò)”的有關(guān)情形。
“主觀故意”的判定情形
調(diào)查人員可以從下幾方面情形對(duì)行政相對(duì)人“主觀故意”進(jìn)行判定，筆者認(rèn)為相對(duì)人存在有以下幾種情況，就可以認(rèn)為其有“主觀故意”。
明知不可為而為之，屬于直接故意。此種情形具是“主觀故意”最明顯的特征，行政相對(duì)人明知某行為違反法律規(guī)定，并可能造成污染環(huán)境，仍主動(dòng)實(shí)施或者指使他人實(shí)施，對(duì)行為結(jié)果樂(lè)見(jiàn)其成。比如某企業(yè)產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物暫時(shí)未能找到有關(guān)處置單位，指使他人擅自?xún)A倒，很明顯具有“主觀故意”。
明知不可為而未制止，屬于間接故意。行政相對(duì)人明知某行為違反法律規(guī)定，未直接實(shí)施、未指使他人實(shí)施。但發(fā)現(xiàn)后未予以制止，對(duì)行為結(jié)果持放任態(tài)度。比如某企業(yè)產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物暫時(shí)未能找到有關(guān)處置單位，單位負(fù)責(zé)人發(fā)現(xiàn)自己的員工計(jì)劃實(shí)施傾倒，未予以制止或者希望該行為發(fā)生，最終導(dǎo)致傾倒行為發(fā)生。
可避免的情況下而未實(shí)施，屬于過(guò)失違法。具體有三種表現(xiàn)形式，一是疏忽大意導(dǎo)致結(jié)果發(fā)生。二是盲目自信導(dǎo)致結(jié)果發(fā)生。三是意外發(fā)生后應(yīng)當(dāng)補(bǔ)救而未補(bǔ)救。
執(zhí)法人員在調(diào)查環(huán)節(jié)要盡量調(diào)查核實(shí)行政相對(duì)人是否存在上述內(nèi)容。當(dāng)實(shí)在無(wú)法證明時(shí)，并不代表應(yīng)當(dāng)免于行政處罰。在客觀事實(shí)符合違法構(gòu)成要件時(shí)，仍然應(yīng)該作出處罰決定，只是無(wú)法排除相對(duì)人在行政救濟(jì)時(shí)提出無(wú)“主觀過(guò)錯(cuò)”證據(jù)的可能性。
為盡量減少這種可能性，行政機(jī)關(guān)可以在行政處罰事先告知書(shū)中告知相對(duì)人，如存在無(wú)“主觀過(guò)錯(cuò)”情形的應(yīng)該進(jìn)行陳述、申辯，并提供證據(jù)材料；如未提出陳述、申辯意見(jiàn)，視為不再主張無(wú)“主觀故意”。
不罰或調(diào)整處罰對(duì)象的情形
當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)在調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)行政相對(duì)人具有下列情形的，在履行相關(guān)審批程序后應(yīng)當(dāng)免于行政處罰，或者調(diào)整處罰對(duì)象。
已盡合理審查義務(wù)，事件具有不可預(yù)見(jiàn)性。法律從來(lái)不強(qiáng)人所難，相對(duì)人的審查范圍應(yīng)該是其職責(zé)之內(nèi)，且能力所及，行政機(jī)關(guān)不能苛求相對(duì)人排除所有出現(xiàn)污染環(huán)境事件的可能性。相對(duì)人已經(jīng)履行法律規(guī)定的所有義務(wù)，仍然出現(xiàn)其不可預(yù)見(jiàn)的事件，不能再追究其行政責(zé)任（民事責(zé)任可能仍然存在）。
案外人實(shí)施導(dǎo)致相對(duì)人客觀違法。污染產(chǎn)生單位與案外人有利益沖突或者私人矛盾，案外人為阻擾污染產(chǎn)生單位正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，通過(guò)隱蔽的手段破壞污染防治設(shè)施、設(shè)備或有關(guān)記錄，造成污染產(chǎn)生單位發(fā)生污染環(huán)境事故或者環(huán)境違法。此時(shí)污染產(chǎn)生單位不能直接成為行政處罰對(duì)象，但有報(bào)告、補(bǔ)救或者減緩的義務(wù)。而該案外人成為行政處罰對(duì)象，如構(gòu)成污染環(huán)境罪或破壞生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)罪的，擇一從重處理。
無(wú)民事行為能力主體實(shí)施違法行為。新修訂的《行政處罰法》規(guī)定不滿十四周歲的未能年人有違法行為的，不予行政處罰，責(zé)令監(jiān)管人加以管教。精神病人、智力殘疾人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時(shí)有違法行為的，不予行政處罰。但是，如果有人對(duì)無(wú)民事行為能力主體實(shí)施教唆，鼓勵(lì)、引導(dǎo)其發(fā)生違法行為，這與刑事案件中的“間接正犯”相似，應(yīng)當(dāng)對(duì)教唆者實(shí)施行政處罰。
發(fā)生不可抗力、緊急避險(xiǎn)的客觀后果。不可抗力是指不能預(yù)見(jiàn)、不能避免并不能克服的客觀情況，包括自然災(zāi)害、政策變動(dòng)、突發(fā)事件等，實(shí)踐中不可抗力的免責(zé)比較容易理解。
緊急避險(xiǎn)是指為了使公共利益、本人或者他人的人身和其他權(quán)利免受正在發(fā)生的危險(xiǎn)，不得已而采取的損害較小的另一方合法利益，以保護(hù)較大的合法權(quán)益行為。因?yàn)槭鲁鼍o急，沒(méi)有足夠的時(shí)間判斷、分析，實(shí)踐中緊急采取措施后危害后果也有可能更嚴(yán)重，通常也應(yīng)該認(rèn)定為緊急避險(xiǎn)。
作者系嘉興市生態(tài)環(huán)境局政策法規(guī)與宣教處副處長(zhǎng)
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