釋法 | 某公司因污水超標排放被同時處以罰款和吊銷許可證？
一、案情簡介
某金屬制品（深圳）有限公司（以下簡稱金屬公司）主要從事五金電鍍產品加工，主要工藝有清洗、除油、電泳漆、鍍鎳、鋅、銅、金、銀等工序。
2018年5月14日,深圳市生態(tài)環(huán)境局寶安管理局（原深圳市寶安區(qū)環(huán)境保護和水務局）（以下簡稱寶安管理局）對金屬公司進行檢查，發(fā)現(xiàn)車間暫未進行生產，廢水處理設施正常運轉。執(zhí)法人員會同寶安區(qū)環(huán)境監(jiān)測站工作人員對金屬公司廢水處理設施總排口和含鎳車間排放口的廢水進行了采樣。
經(jīng)查，金屬公司于2017年12月26日取得的《廣東省污染排放許可證》（以下簡稱排污許可證）規(guī)定其廢水排放標準執(zhí)行《電鍍水污染物排放標準》。
寶安區(qū)環(huán)境監(jiān)測站（以下簡稱寶安監(jiān)測站）作出的監(jiān)測報告顯示，金屬公司含鎳車間排放口外排的廢水中，總鎳濃度為6.28毫克/升(標準為0.5毫克/升，超標11.56倍），監(jiān)測報告顯示，金屬公司總排口外排的廢水中，PH值9.36(標準6-9)，總磷濃度為3.39毫克/升(標準為1毫克/升，超標2.39倍）。
經(jīng)認定，金屬公司的行為涉嫌不按排污許可證的規(guī)定排放水污染物，2018年9月7日，寶安管理局下以《中華人民共和國水污染防治法》第八十三條第一款第（二）項、《深圳經(jīng)濟特區(qū)環(huán)境保護條例》第六十九條第一款第（二）項并參照《深圳市環(huán)境行政處罰裁量權實施標準（第五版)》（以下簡稱深圳環(huán)保處罰裁量標準）第六章§6.4.1、第十章§10裁量標準規(guī)定，作出如下處罰決定：
1、處以罰款1000000元人民幣；
2、吊銷《排污許可證》的處罰決定。
二、一審判決情況
金屬公司不服寶安管理局行政處罰，2019年3月5日向廣東省深圳市鹽田區(qū)人民法院提起行政訴訟，認為被告寶安管理局作出的處罰決定在事實認定、法律適用及程序方面均存在問題。
原告稱：（一）事實認定方面
1 采樣過程不符合國家標準和規(guī)范
（1）沒有按HJ493-2009《水質樣品的保存和管理技術規(guī)定》規(guī)定清洗容器，而都是用擬采樣的污水清洗容器，不符合對容器洗滌的規(guī)定，這種不規(guī)范的做法會導致樣品被污染，影響監(jiān)測結果。
（2）樣品沒有按HJ493-2009《水質樣品的保存和管理技術規(guī)定》規(guī)定的不同的保存方法和保存劑用量方法保存。
（3）采樣所依據(jù)《地表水和污水監(jiān)測技術規(guī)范》所引用的標準中，GB12998-91已經(jīng)被HJ494-2009所代替；2009年9月27日，中華人民共和國環(huán)境保護部公告（2009年第47號）中，上述兩個被替代的標準被廢止。被告采樣使用已經(jīng)廢止的標準，所采樣品不具有合法性。
（4）HJ/T91-2002《地表水和污水監(jiān)測技術規(guī)范》為推薦性標準，在國家頒發(fā)了采樣技術及樣品保存和管理強制性標準后，應當使用強制性標準而不是推薦性標準。
2 本案在聽證中，被告沒有出示下列人員及相關檢測儀器的資格證書和檢定證書，無法確認采樣及監(jiān)測報告具有合法性。
法院認定：
被告作為環(huán)境行政主管部門而非監(jiān)測機關，被告將監(jiān)測報告作為其作出處罰的事實依據(jù)，其舉證責任及范圍應限于證明監(jiān)測報告符合形式合法要件。本案中被告提交的證據(jù)及庭審陳述可以相互印證證明，寶安監(jiān)測站作出的監(jiān)測報告符合環(huán)境處罰辦法第三十五條規(guī)定的監(jiān)測報告應當具備的形式要件、符合《地表水和污水監(jiān)測技術規(guī)范》規(guī)定。
通觀原告對監(jiān)測報告的異議，主要集中在認為該監(jiān)測報告的采樣、檢測不符合HJ493-2009《水質采樣樣品的保存和管理技術規(guī)定》、采樣及監(jiān)測人員不具備資質等方面，但HJ493-2009《水質采樣樣品的保存和管理技術規(guī)定》的內容系對水質樣品保存和管理規(guī)定，并不涉及到水質采樣方法。原告并無證據(jù)證明涉案監(jiān)測報告存在違反HJ494-2009《水質采樣技術指導》規(guī)定之處，被告亦在庭審中提交了環(huán)境監(jiān)測人員上崗合格證、檢驗檢測機構資質認定證書、資質認定計量認證證書、計量器具檢定證書說明采樣及監(jiān)測人員符合資質，故原告上述主張，理由不成立，本院不予采信，寶安監(jiān)測站作出的涉案監(jiān)測報告合法有效，可以作為定案依據(jù)。
原告稱：（二）法律適用方面，適用法律錯誤
1 不應當適用特區(qū)環(huán)保條例進行處罰！董h(huán)境行政處罰辦法》（以下簡稱環(huán)境處罰辦法）第九條規(guī)定，當事人的一個違法行為同時違反兩個以上環(huán)境法律、法規(guī)或者規(guī)章條款，應當適用效力等級較高的法律、法規(guī)或者規(guī)章；效力等級相同的，可以適用處罰較重的條款。本案中，被告認定原告的違法行為是污染物超標。對于污染物超標這一違法行為，水污染防治法和特區(qū)環(huán)保條例分別作了不同的處罰規(guī)定。依據(jù)環(huán)境處罰辦法第九條的規(guī)定,只能適用效力等級高的法律，而不應當適用地方性法規(guī)進行處罰。
2 水污染防治法第二十一條規(guī)定，排污許可證的具體辦法由國務院規(guī)定。但是，作為下位法的經(jīng)濟特區(qū)環(huán)保條例中，卻對涉及排污許可證的有關問題作出規(guī)定，特別是吊銷排污許可證的規(guī)定，明顯是擴大了行政主體的職權和處罰的種類，不符合水污染防治法的立法目的，不能適用。
3 本案被告同時適用水污染防治法和特區(qū)環(huán)保條例，分別對原告作出罰款和吊銷排污許可證的行政處罰，是對同一個違法行為的重復評價，違反了《中華人民共和國行政處罰法》第二十四條的規(guī)定。
法院認定：
本案中，被告認定原告的違法行為系不按排污許可證規(guī)定排放水污染物、超標排污，而超標指的是超出排污許可證執(zhí)行的《電鍍水污染物排放標準》載明的排放標準限值，不按排污許可證規(guī)定排放水污染物與超標排污同為違反環(huán)保主管部門限制水污染排放總量的行政管理體系的行為，且不按排污許可證規(guī)定排污系超標排污的具體表現(xiàn)形式之一，故本案原告違法行為唯一。
罰款1000000元系水污染防治法關于超過水污染物排放的一般情節(jié)的處罰措施，吊銷排污許可證系特區(qū)環(huán)保條例關于未按排污許可證規(guī)定排放污染物情節(jié)嚴重的處罰措施，故被訴處罰決定實際系對原告同一違法行為的違法程度同時做出了既屬于一般情節(jié)又屬于情節(jié)嚴重的認定，屬于事實認定前后矛盾，作出的行政處罰明顯不當。
綜合考慮《中華人民共和國立法法》第九十條第二款關于“經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟特區(qū)適用經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的規(guī)定”之規(guī)定，以及行政訴訟法第七十七條第二款，根據(jù)行政訴訟法第七十七條第一款之規(guī)定，本院依法變更被告作出的575號處罰決定中罰款1000000元為200000元，駁回原告其他訴訟請求。
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