完善協(xié)作機(jī)制 深入推進(jìn)區(qū)域低碳綠色發(fā)展
近年來，在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，按照“協(xié)商統(tǒng)籌、責(zé)任共擔(dān)、信息共享、聯(lián)防聯(lián)控”的原則，長三角、京津冀、成渝等區(qū)域大氣和水污染防治協(xié)作機(jī)制相繼成立，跨區(qū)域、跨流域的污染防治聯(lián)防聯(lián)控取得一定成效。筆者認(rèn)為，需將大氣和水污染防治的協(xié)作經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)推廣，建立全方位的區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制，推動區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展，形成生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治的合力。
區(qū)域環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制逐步建立
在國務(wù)院《大氣污染防治行動計(jì)劃》要求下，京津冀和長三角區(qū)域經(jīng)過中央批準(zhǔn)，成立了由國家或省部級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開協(xié)作小組會議，并常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)體化運(yùn)作，逐步形成國家指導(dǎo)、地方擔(dān)責(zé)、區(qū)域協(xié)作、部省協(xié)同，以協(xié)作分工為基礎(chǔ)協(xié)同治理的工作機(jī)制。在區(qū)域協(xié)作機(jī)制下，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域大氣污染防治各項(xiàng)任務(wù)進(jìn)展明顯，水污染防治、土壤修復(fù)工作推進(jìn)順利。近年來出臺的長江經(jīng)濟(jì)帶、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈等國家重大區(qū)域戰(zhàn)略，均把區(qū)域生態(tài)共建環(huán)境共保列入重點(diǎn)工作領(lǐng)域，要求以整體性、系統(tǒng)性思維建立健全生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機(jī)制。
但目前，區(qū)域環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制仍存在短板。首先，工作機(jī)制有待完善，F(xiàn)有管理政策、制度、法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)等更多關(guān)注行政區(qū)劃范圍內(nèi)主要問題和矛盾，在環(huán)境治理目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)、治理政策等方面不一致，區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測、執(zhí)法體系尚不健全。如江蘇、浙江、上海均出臺了太湖地區(qū)城鎮(zhèn)污水處理廠的排放標(biāo)準(zhǔn)，但區(qū)域污染物排放標(biāo)準(zhǔn)并未達(dá)成統(tǒng)一，防控措施力度不一、步調(diào)不同。此外，大多數(shù)區(qū)域、流域間依靠的是非制度化的協(xié)調(diào)機(jī)制，通過簽訂合作協(xié)議、合作備忘錄等形式進(jìn)行，缺乏管理職能和執(zhí)行權(quán)力。
其次，工作范圍主要集中在大氣、水環(huán)境領(lǐng)域，尚未覆蓋生態(tài)環(huán)境各領(lǐng)域。例如，長江沿岸化工行業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患突出，成渝地區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)擠占江河湖庫生態(tài)空間，部分地區(qū)固體廢物利用處置、農(nóng)業(yè)面源污染防治、尾礦庫治理都還存在短板。尤其在“十四五”時期我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)入減污降碳協(xié)同治理新階段的背景下，亟待統(tǒng)籌推進(jìn)陸地生態(tài)系統(tǒng)、水資源、海洋及海岸帶等生態(tài)保護(hù)修復(fù)、污染治理與適應(yīng)氣候變化的協(xié)同增效。
第三，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綠色發(fā)展的協(xié)作有待強(qiáng)化。目前區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)作模式僅聚焦污染防治末端治理領(lǐng)域，與區(qū)域產(chǎn)業(yè)、能源、交通、城鎮(zhèn)化等發(fā)展戰(zhàn)略的融合度不夠，協(xié)同推進(jìn)區(qū)域綠色發(fā)展還需進(jìn)一步加強(qiáng)。污染治理以政府投入為主，市場手段利用不足，引導(dǎo)企業(yè)通過技術(shù)升級改造減少污染物排放，降低能耗強(qiáng)度和碳排放強(qiáng)度的激勵機(jī)制仍欠缺。
第四，協(xié)作機(jī)制的評估考核和總結(jié)推廣不足。如長三角生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制尚未明確各地的量化目標(biāo)、職責(zé)權(quán)限以及考核機(jī)制，制約區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。此外，相關(guān)協(xié)作機(jī)制也未形成較好經(jīng)驗(yàn)推廣應(yīng)用，“規(guī)劃—實(shí)施—監(jiān)測—評估—對策”一體化的工作機(jī)制尚未形成。
加快完善協(xié)作機(jī)制的建議
第一，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，深化協(xié)作聯(lián)動。在長三角、京津冀、粵港澳大灣區(qū)等國家重大戰(zhàn)略區(qū)域構(gòu)建全面的生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制，建立有約束力的管理常設(shè)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制，進(jìn)一步明確細(xì)化落實(shí)相關(guān)責(zé)任主體和責(zé)任分工。建立日常工作會議制度和信息報(bào)送、通報(bào)制度，形成部門章程性“軟約束”和違法懲處性“硬約束”相結(jié)合的區(qū)域環(huán)境法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法協(xié)同監(jiān)管制度體系，對于協(xié)作機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)、程序和每項(xiàng)政策主體及其權(quán)責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法。
第二，協(xié)同減污降碳，推動綠色發(fā)展。建立全方位、多領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制，在協(xié)作機(jī)制中研究能源、產(chǎn)業(yè)、交通等領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境重大問題，制定有利于區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善的相關(guān)發(fā)展規(guī)劃和有關(guān)政策，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展。將碳減排目標(biāo)任務(wù)納入大氣污染防治考核內(nèi)容，與PM2.5和臭氧協(xié)同控制，協(xié)同推進(jìn)適應(yīng)氣候變化與生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作，支撐深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)和碳達(dá)峰行動。充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)刺激性政策優(yōu)勢，建立基于區(qū)域空氣質(zhì)量目標(biāo)改善的跨區(qū)域傳輸大氣固定污染源排污權(quán)交易制度，通過市場機(jī)制促進(jìn)污染減排和控制技術(shù)水平的提升。加快設(shè)立區(qū)域流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)基金，建立區(qū)域流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善區(qū)域內(nèi)的跨區(qū)轉(zhuǎn)移支付以及公共財(cái)政補(bǔ)助。
第三，健全監(jiān)督考核，激勵擔(dān)當(dāng)作為。加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作情況的跟蹤分析、督促檢查、綜合協(xié)調(diào)和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)推廣。建立科學(xué)合理的政策考核及評估機(jī)制，根據(jù)不同區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控治理目標(biāo)，制定切實(shí)可行的政策和考評體系。對于各項(xiàng)政策的制定、實(shí)施以及評審進(jìn)行流程化管控、全程評估，動態(tài)考核政策的執(zhí)行效果，總結(jié)先進(jìn)地區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與創(chuàng)新舉措，為政策調(diào)整提供依據(jù)。完善污染治理成果獎懲機(jī)制，建立區(qū)域流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)獎懲機(jī)制，解決跨區(qū)域污染責(zé)任認(rèn)定、損害賠償問題。根據(jù)各地區(qū)環(huán)境污染與治理的實(shí)際情況，對不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)給予相應(yīng)補(bǔ)貼。完善責(zé)任追究制度，將協(xié)作機(jī)制工作納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核以及生態(tài)環(huán)保督察的范圍。
作者單位：生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所
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