曹明德：中國碳排放交易面臨的法律問題和立法建議
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】為實現(xiàn)“2030年前CO2排放量達到峰值， 2060年前實現(xiàn)碳中和”這一目標(biāo)，我國已經(jīng)或者將要采取一系列市場和非市場手段來促進國內(nèi)碳排放量的下降，其中碳排放交易是一項重要的市場工具。借鑒域外碳排放交易的經(jīng)驗，我國于2013年正式啟動七省市碳排放交易試點項目并2017年12月宣布啟動全國統(tǒng)一碳排放交易市場建設(shè)。國家統(tǒng)一碳市場是一個復(fù)雜的體系，涉及諸多因素和環(huán)節(jié)，總結(jié)各地試點項目的經(jīng)驗和教訓(xùn)對于全國統(tǒng)一碳市場的建設(shè)大有裨益。對此，中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院曹明德教授在《中國碳排放交易面臨的法律問題和立法建議》一文中，基于我國碳排放交易試點的實施進展，分析了七省市碳排放交易試點項目面臨的法律問題，并就中國統(tǒng)一碳排放交易市場提出了相關(guān)立法建議。
一、我國碳排放交易試點的實施開展
經(jīng)過多年制度實踐經(jīng)驗的積累，中國政府確立了雙軌式碳排放交易政策法律體系。一是基于聯(lián)合國清潔發(fā)展機制項目和國內(nèi)溫室氣體自愿減排項目而開展的項目式碳排放交易。二是試點省市的總量控制型配額式碳排放交易。配額式碳排放交易因其具有總量控制和強制性特征而成為我國當(dāng)前碳排放交易政策法律體系的核心支柱，并取得良好實踐效果。
從碳排放交易市場的規(guī)模來看，試點地區(qū)碳排放交易總規(guī)模僅次于歐盟，但無論是成交量還是交易額均遠低于歐盟碳排放交易機制。從交易價格來看，目前我國試點地區(qū)彼此之間的碳排放配額價格差異較大，且相較于世界平均水平而言偏低。從活躍度來看，目前我國各試點地區(qū)的市場活躍度存在差異，且普遍較低。多數(shù)試點市場僅在履約期前后變得活躍，平時發(fā)生的交易數(shù)量和金額都十分有限。在各試點地區(qū)仍繼續(xù)擴大和完善各自的碳排放交易機制的同時，全國碳市場的建設(shè)從2019年正式啟動，并于2021年7月16日，正式啟動線上交易。
二、七省市碳排放交易試點項目面臨的法律問題
（一）碳排放交易缺乏國家層面的立法依據(jù)
根據(jù)《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第80條2款的規(guī)定，部門規(guī)章在沒有法律或者國務(wù)院行政法規(guī)、決定或命令作為依據(jù)時不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。因此，當(dāng)前國家發(fā)改委通過部門規(guī)章以及試點省市通過地方性法規(guī)或者規(guī)章形式為排放主體增加固定期限配額清繳義務(wù)的規(guī)范顯然與《立法法》的相關(guān)規(guī)定不相符合。在缺乏國家法律依據(jù)的情況下，當(dāng)前各試點省市用以規(guī)范碳排放交易法律體系整體位階較低，直接導(dǎo)致碳排放交易規(guī)范的權(quán)威性、穩(wěn)定性和透明度不足，不利于碳排放交易制度的推行和整體功能的發(fā)揮。
（二）碳排放交易一級市場規(guī)則不統(tǒng)一
碳排放交易一級市場主要包括碳排放配額總量設(shè)定和排放配額的初始分配。問題在于，首先，就碳排放配額總量設(shè)定和分配主體來看，目前我國試點省市各自的配額總量設(shè)定和分配由各自的交易主管部門結(jié)合本省市情況自行決定。其次，碳排放配額或經(jīng)核證的減排量的法律屬性并不明確。其屬性為一種民事權(quán)利，還是行政相對人通過行政許可而獲得的一種公法權(quán)利，國內(nèi)外學(xué)界并無通說或主流學(xué)說，現(xiàn)行立法和司法裁判也并未對此做出明確回應(yīng)。再次，總量目標(biāo)的設(shè)定和配額分配規(guī)則不統(tǒng)一。最后，現(xiàn)行碳排放交易機制覆蓋范圍不統(tǒng)一且覆蓋范圍過窄。
（三）碳排放交易二級市場法律規(guī)制不足
碳排放二級市場是碳排放配額或減排信用的供需雙方進行配額或者信用交易的場所以及相關(guān)交易行為的總稱。當(dāng)前相關(guān)規(guī)范性文件多側(cè)重于一級市場構(gòu)建而忽視二級市場的規(guī)范問題，導(dǎo)致二級市場普遍存在配額壟斷、價格形成機制不健全等問題：第一，碳配額被少數(shù)市場主體所集中持有，碳市場缺乏流動性。第二，碳排放交易和其他經(jīng)濟激勵措施相互交叉重疊影響各自政策的實施效果。第三，碳排放交易市場缺乏有效的價格形成機制。且試點省區(qū)配額價格差異較大，有待實現(xiàn)配額同質(zhì)化。此外，維持一個全國統(tǒng)一的碳交易市場并對試點碳市場進行清算應(yīng)當(dāng)是未來的發(fā)展方向，但此舉涉及眾多的利益相關(guān)方，故清算地方碳市場將會遇到較大的阻力。
（四）碳排放交易調(diào)控和監(jiān)管機制存在缺失
從試點項目運行情況來看，我國碳排放交易市場調(diào)控和監(jiān)管機制仍然存在諸多問題：
第一，碳排放配額價格干預(yù)機制相對單一，導(dǎo)致碳排放主體履約成本的不確定性。第二，履約保障機制力度不足，難以對排放主體形成有效約束？傮w來看，試點省市在處罰標(biāo)準(zhǔn)、處罰方式以及違約風(fēng)險控制等方面的規(guī)定良莠不齊，威懾力度不足。第三，碳排放交易市場信息公開不夠充分。各試點省市的管理辦法，以及《碳排放權(quán)交易送審稿》和《碳排放權(quán)交易征求意見稿》在碳排放交易市場信息公開方面的制度設(shè)計均未存在問題。第四，試點項目暴露出碳市場能力建設(shè)方面存在的不足。一方面，當(dāng)前的政策法律體系對“監(jiān)測-報告-核正”(MRV)機構(gòu)的監(jiān)管比較薄弱；另一方面，我國各試點項目建立的交易平臺、交易系統(tǒng)和登記結(jié)算制度規(guī)則不統(tǒng)一。
三、對中國統(tǒng)一碳排放交易市場的立法建議
（一）國家層面的碳排放交易法律規(guī)范體系
碳排放配額的設(shè)定與分配實質(zhì)上為被納入碳排放交易體系的排放主體設(shè)定了相應(yīng)的負擔(dān)。根據(jù)《立法法》規(guī)定，結(jié)合我國當(dāng)前氣候變化立法的思路和進展?fàn)顩r，應(yīng)當(dāng)將碳排放交易立法定位為擬議中的《氣候變化應(yīng)對法》的下位法。同時，該法應(yīng)當(dāng)融合現(xiàn)有的碳市場規(guī)則，綜合考慮相關(guān)立法經(jīng)驗以我國各試點省市地方實踐經(jīng)驗，針對碳排放交易的主要制度和具體措施進行統(tǒng)一規(guī)范。此外，各種配套實施辦法以及技術(shù)指南的制定也應(yīng)納入碳排放交易的法律規(guī)范體系之中。
（二）碳排放交易一級市場規(guī)則的構(gòu)建
我國應(yīng)適時采取碳排放總量控制目標(biāo)來代替現(xiàn)行的碳強度減排目標(biāo)。對于擬議中的《氣候變化應(yīng)對法》或者已提交國務(wù)院的《碳排放權(quán)交易征求意見稿》應(yīng)當(dāng)將碳排放配額和經(jīng)核證的減排量作為新型財產(chǎn)權(quán)的載體或者標(biāo)的物，以規(guī)避將其作為財產(chǎn)權(quán)可能引發(fā)的弊端并為市場提供穩(wěn)定預(yù)期。同時，建議該行政法規(guī)的名稱應(yīng)改為“碳排放交易管理條例”或“碳排放交易管理暫行條例”。為避免地方保護主義，我國應(yīng)采用集中決策模式，并充分運用控排系數(shù)來公平合理確定地方配額數(shù)量。在全國統(tǒng)一碳市場啟動初期，配額分配應(yīng)原則上采用免費分配原則。同時，為解決政府與企業(yè)之間信息不對稱問題，我國可以引入設(shè)備產(chǎn)量虛報事后責(zé)任追究制度。此外，正在建設(shè)的碳排放交易市場應(yīng)逐步擴大控制碳排放的范圍。
（三）碳排放交易二級市場規(guī)制力度的提升
我國碳排放交易政策體系應(yīng)當(dāng)不斷促進碳排放交易市場的流動性和活躍度：其一，促進市場主體的多元化。其二，促進市場主體的積極參與。其三，促進各方市場主體的有序參與。其四，我國應(yīng)當(dāng)對碳排放配額和經(jīng)核證的減排量制定反不正當(dāng)競爭以及反壟斷的相關(guān)規(guī)則，規(guī)制碳排放交易期間可能出現(xiàn)的配額壟斷問題，提升市場的流動性與活躍度。其五，在逐步取消節(jié)能補貼政策的同時，碳市場主管部門應(yīng)當(dāng)會同相關(guān)部門對節(jié)能減排指標(biāo)完成量、用能權(quán)交易指標(biāo)與配額或經(jīng)核證的減排量進行換算，確立統(tǒng)一的換算或者抵消機制。
（四）碳排放交易市場調(diào)控、監(jiān)管機制的完善
能否對市場進行有效調(diào)控和監(jiān)管將直接影響碳排放市場交易的正常目標(biāo)能否實現(xiàn)。這需要立法者重點考慮以下幾方面：其一，碳市場主管部門應(yīng)進一步完善各試點省份的碳排放抵消機制，并嘗試引入定價機制以確保合理的碳價干預(yù)機制得以形成。其二，碳排放立法應(yīng)確立嚴格的履約機制。其三，碳排放立法應(yīng)強化信息公開和公眾參與制度，擴大信息公開的義務(wù)主體和信息公開事項的范圍，并建構(gòu)碳市場信息公開的多元責(zé)任體系。其四，碳排放立法應(yīng)建立全國統(tǒng)一的“監(jiān)測-報告-核證”規(guī)則并加強對碳排放交易第三方服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)管。其五，碳排放立法應(yīng)建立全國統(tǒng)一的注冊登記制度，由統(tǒng)一的交易平臺處理配額或經(jīng)核證的減排量的交易、清繳和注銷等。其六，碳排放立法應(yīng)當(dāng)為中國碳排放交易體系與國際或區(qū)域市場的連接留下應(yīng)有的空間。
（五）未來多種碳排放規(guī)制工具的整合
鑒于各種不同規(guī)制工具之間的協(xié)同配合效力以及各國立法例，時下中國碳排放交易市場的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)研究各類規(guī)制工具的協(xié)同配合及其混合適用，一方面是，經(jīng)濟激勵型規(guī)制工具與其他類型規(guī)制工具的混合；另一方面是，經(jīng)濟激勵型規(guī)制工具的混合適用，包括碳排放交易政策與節(jié)能減排財政補貼政策的協(xié)調(diào)使用和碳排放交易與碳稅的混合適用。
四、結(jié)語
中國統(tǒng)一碳排放交易市場建設(shè)，須針對碳市場缺乏國家層面的立法依據(jù)和全國統(tǒng)一的規(guī)則、免費配額的過度發(fā)放、市場流動性不足、違法成本低、監(jiān)管機制缺失等問題，建立健全國家層面的碳排放交易法律規(guī)范體系，構(gòu)建碳排放交易一級市場規(guī)則的同時，提升二級市場的規(guī)制力度，完善碳排放交易市場調(diào)控、監(jiān)管機制，實現(xiàn)多種碳排放規(guī)制工具的整合。
本文選編自曹明德：《中國碳排放交易面臨的法律問題和立法建議》，載《法商研究》2021年第5期。本文未經(jīng)原文作者審核。
【作者簡介】曹明德，中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。
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