多元化投融資機(jī)制助力生物多樣性保護(hù)
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】習(xí)近平主席在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上發(fā)表主旨講話時(shí)指出：“中國(guó)將率先出資15億元人民幣，成立昆明生物多樣性基金，支持發(fā)展中國(guó)家生物多樣性保護(hù)事業(yè)。”
我國(guó)共有自然保護(hù)地9200個(gè)。其中，國(guó)家公園體制試點(diǎn)10個(gè)、自然保護(hù)區(qū)2676個(gè)（含國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)474個(gè)）、自然公園6514個(gè)。我國(guó)政府積極行動(dòng)，建立了國(guó)家公園和生態(tài)保護(hù)紅線制度，財(cái)政主導(dǎo)支持“生物多樣性保護(hù)重大工程”實(shí)施。“十三五”期間全國(guó)財(cái)政一般公共預(yù)算中，生物多樣性保護(hù)支出占一般公共預(yù)算總支出2%左右。
為吸引更多資金支持2020年后生物多樣性保護(hù)工作，應(yīng)系統(tǒng)發(fā)力促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化，完善生態(tài)保護(hù)多元化投融資機(jī)制，推動(dòng)構(gòu)建地球生命共同體和建設(shè)清潔美麗世界。
一要落實(shí)各級(jí)財(cái)政生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出責(zé)任。
認(rèn)真執(zhí)行《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案（國(guó)辦發(fā)〔2020〕13號(hào)）》《自然資源領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕19號(hào)），明確并落實(shí)省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。對(duì)于中央和地方各級(jí)財(cái)政應(yīng)承擔(dān)的自然保護(hù)地保護(hù)事權(quán)，要在一般公共預(yù)算支出中保障保護(hù)與修復(fù)資金，提高資金使用績(jī)效。強(qiáng)化重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理專項(xiàng)資金、大氣污染防治資金等中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的引導(dǎo)帶動(dòng)作用，引導(dǎo)各級(jí)地方政府落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。
二要完善縱向生態(tài)保護(hù)綜合補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。
近些年中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付占比不斷提高，要進(jìn)一步強(qiáng)化縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償發(fā)揮的主導(dǎo)性激勵(lì)作用。因經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和生態(tài)良好地區(qū)重疊比例較高，應(yīng)加大中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付中生態(tài)要素比重，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)協(xié)力實(shí)現(xiàn)。由于不同地區(qū)山水林田湖草沙等要素構(gòu)成不平衡，為避免單一要素補(bǔ)償因地區(qū)間生態(tài)類型差異帶來(lái)不公平問(wèn)題，有必要建立基于山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)的縱向生態(tài)保護(hù)綜合補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。統(tǒng)籌考慮現(xiàn)有中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付中的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，以及林業(yè)草原生態(tài)保護(hù)恢復(fù)資金、林業(yè)改革發(fā)展資金等共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付。優(yōu)化調(diào)整設(shè)立一般性轉(zhuǎn)移支付并完善分配方式，推動(dòng)不同類型轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮拳頭效應(yīng)，聚力實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)一體化保護(hù)和修復(fù)。
三要鼓勵(lì)上下游左右岸自愿開展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。
一事一議型橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償大多圍繞單個(gè)要素開展，涉及上下游、左右岸或毗鄰地區(qū)，一般不具隸屬關(guān)系，主要通過(guò)上級(jí)政府設(shè)定規(guī)制或管控目標(biāo)，進(jìn)而創(chuàng)造橫向補(bǔ)償潛在需求。“十三五”期間，財(cái)政部陸續(xù)牽頭出臺(tái)《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》《中央財(cái)政促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施方案》《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》，鼓勵(lì)流域上下游之間盡快建立機(jī)制。地方層面也在積極探索實(shí)踐，如重慶市設(shè)置森林覆蓋率約束性考核指標(biāo)，創(chuàng)造森林覆蓋率達(dá)標(biāo)地區(qū)和不達(dá)標(biāo)地區(qū)之間的交易需求。為擴(kuò)大橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償覆蓋的要素范圍和地域空間，應(yīng)鼓勵(lì)各地開展試點(diǎn)，加強(qiáng)指導(dǎo)，進(jìn)一步完善獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制。
四要建立完善生態(tài)環(huán)境權(quán)益交易市場(chǎng)。
國(guó)家層面正在推行的生態(tài)環(huán)境權(quán)益主要包括排污權(quán)、碳排放權(quán)、用水權(quán)、用能權(quán)，這些權(quán)益服務(wù)于總量控制目標(biāo)，具有稀缺性，作用對(duì)象為市場(chǎng)主體。因缺乏物質(zhì)載體，生態(tài)環(huán)境權(quán)益發(fā)揮作用需要強(qiáng)有力的法律法規(guī)等制度保障，以起到穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期作用，進(jìn)而能夠更好服務(wù)于配額購(gòu)買、交易、融資等活動(dòng)。配額總量、初始配額取得、交易規(guī)則等因素，決定了特定發(fā)展階段生態(tài)環(huán)境權(quán)益交易能否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。地方層面積極創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境權(quán)益交易機(jī)制，如重慶市探索“地票制度”，實(shí)施建設(shè)用地總量控制，促進(jìn)建設(shè)用地退耕與還林還草。推進(jìn)生態(tài)環(huán)境權(quán)益交易，應(yīng)鼓勵(lì)開展試點(diǎn)，建立激勵(lì)機(jī)制，摸著石頭過(guò)河，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，穩(wěn)步完善交易市場(chǎng)。
五要推動(dòng)實(shí)施生態(tài)導(dǎo)向的發(fā)展模式（EOD）。
EOD模式主要包括三類。一是基于資源與環(huán)境之間的緊密聯(lián)系，引導(dǎo)市場(chǎng)主體進(jìn)行環(huán)保投資，生態(tài)環(huán)境改善后，產(chǎn)出的優(yōu)質(zhì)資源反過(guò)來(lái)助力產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。如貴州茅臺(tái)酒廠保護(hù)赤水河，利用赤水河水生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)茅臺(tái)酒，為企業(yè)帶來(lái)豐厚的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。農(nóng)林牧漁業(yè)健康發(fā)展需要良好資源和生態(tài)作支撐？刹捎檬褂脵(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)計(jì)、環(huán)保獎(jiǎng)補(bǔ)等措施，引導(dǎo)市場(chǎng)主體加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)利用生物多樣性資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。
二是利用生態(tài)環(huán)境改善后促進(jìn)文旅、休閑、體驗(yàn)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以完善商業(yè)模式，此種模式主要靠政府推動(dòng)，在地區(qū)層面實(shí)施。由政府先行開展環(huán)境治理，待環(huán)境改善后拉動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶來(lái)財(cái)政收入增長(zhǎng)，彌補(bǔ)前期環(huán)保投入。
三是鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，在項(xiàng)目層面實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展雙贏。
六要設(shè)立生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域政府引導(dǎo)型投資基金或公益基金。
在生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值未得到充分體現(xiàn)之時(shí)，政府引導(dǎo)型投資基金和公益型基金將發(fā)揮主導(dǎo)作用。由財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部和上海市人民政府三方共同發(fā)起設(shè)立的國(guó)家綠色發(fā)展基金，首期基金總規(guī)模885億元，其中中央財(cái)政出資100億元，充分體現(xiàn)了綠色基金政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作的特點(diǎn)。當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化處于初期階段，資源環(huán)境價(jià)格偏低，社會(huì)資本投資回報(bào)機(jī)制不健全，需要政府進(jìn)一步發(fā)揮引導(dǎo)帶動(dòng)作用，設(shè)立生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域政府引導(dǎo)型投資基金和公益基金，解決特定領(lǐng)域項(xiàng)目融資難題。
七要構(gòu)建完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化支撐系統(tǒng)。
各地應(yīng)積極試點(diǎn)，探索構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化七大支撐系統(tǒng)：一是基于調(diào)查監(jiān)測(cè)建立生態(tài)產(chǎn)品實(shí)物量清單；二是研究建立價(jià)值核算標(biāo)準(zhǔn)形成生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值量清單；三是逐步建立健全各級(jí)行政區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值連續(xù)動(dòng)態(tài)評(píng)估和年度發(fā)布制度；四是研究建立支持綠色金融發(fā)展的環(huán)境權(quán)益評(píng)估和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法與流程；五是穩(wěn)步構(gòu)建基于GEP的國(guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)紅線劃定、政績(jī)考核、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、項(xiàng)目選址等應(yīng)用制度；六是健全引導(dǎo)激勵(lì)政策，積極實(shí)施貸款貼息、擔(dān)保補(bǔ)貼等制度；七是推動(dòng)建立促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化的供需對(duì)接平臺(tái)。
作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院生物多樣性與自然保護(hù)地研究中心
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