個人無證從事危廢經(jīng)營怎么罰？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】《固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱《固廢法》）第114條第一款規(guī)定，“無許可證從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經(jīng)營活動的，由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，處一百萬元以上五百萬元以下的罰款，并報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)或者關(guān)閉；對法定代表人、主要負責(zé)人、直接負責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處十萬元以上一百萬元以下的罰款”。實踐中，對個人或個體工商戶違反相關(guān)規(guī)定，適用《固廢法》第114條“雙罰”制罰則時，應(yīng)當(dāng)處100萬元—500萬元還是10萬元—100萬元罰款存在爭議。筆者建議，對個人或個體工商戶同樣處100萬元—500萬元罰款。理由如下：
從文義解釋的角度理解
《固廢法》第114條第一款對應(yīng)的違則是該法第80條第一款和第二款。其中，第80條第一款為義務(wù)性規(guī)定，明確只有單位需要申請許可證，該條規(guī)定是出于實踐中，只有單位才有資格申請許可證；第二款為禁止性規(guī)定，未對實施主體的類型進行限制，從實踐角度，個人、個體工商戶、單位均可能實施無許可證從事危險廢物收集、貯存、利用、處置的經(jīng)營活動；另外，單位還可能實施未按照許可證規(guī)定從事危險廢物收集、貯存、利用、處置的經(jīng)營活動。
《固廢法》第114條第一款規(guī)定的內(nèi)容，從文義上并未對100萬元—500萬元罰則所適用的對象進行限制，只是針對實施主體為單位的情形進一步對相關(guān)責(zé)任人增設(shè)了“個人罰”。
另外，從《固廢法》條文體系內(nèi)違則和罰則應(yīng)當(dāng)相呼應(yīng)的角度，違則禁止性條款規(guī)定的實施主體包括個人、個體工商戶、單位，那么相應(yīng)罰則中規(guī)定的100萬元—500萬元罰款所針對的處罰對象也應(yīng)是相一致的實施主體，即包括個人等所有主體。
因此，從文義上來看，《固廢法》第114條第一款規(guī)定的處100萬元—500萬元罰款的適用對象，并未排除個人和個體工商戶。
從體系解釋的角度理解
實行“雙罰”制，即對違法行為實施主體為單位的，將不僅處罰單位，還要處罰單位相關(guān)責(zé)任人，有利于降低單位負責(zé)人和其他責(zé)任人參與、縱容違法行為的可能性。
生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的“雙罰”制，最早出現(xiàn)在2017年10月1日新修訂的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第23條第一款中所規(guī)定的建設(shè)項目“三同時”的“雙罰”制度。該制度自實施以來，在生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法領(lǐng)域應(yīng)用十分廣泛。在實際操作中，不論對個人、個體工商戶還是單位所實施的違反建設(shè)項目“三同時”制度的行為，生態(tài)環(huán)境部門一律處20萬元—100萬元罰款，逾期不改正的處100萬元—200萬元罰款；同時，針對實施主體為單位的，對相關(guān)責(zé)任人加處“個人罰”。目前來看，不論學(xué)術(shù)界還是實踐界，對此均無爭議。
無許可證從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經(jīng)營活動的“雙罰”制和建設(shè)項目“三同時”的“雙罰”制雖然源自于不同的法律規(guī)范，但均屬于生態(tài)環(huán)境部門法體系，在解釋和適用上應(yīng)當(dāng)遵循相一致的基本原則。因而，從生態(tài)環(huán)境部門法體系解釋的角度，對個人或個體工商戶違反相關(guān)規(guī)定，適用《固廢法》114條第一款罰則時，應(yīng)當(dāng)處100萬元—500萬元更為一致。
從同類案件處罰力度平衡的角度理解
《固廢法》第114條“雙罰”制條款的適用爭議，最初起源于實務(wù)辦案中，執(zhí)法部門在對所查處的個人或者個體工商戶實施的無許可證從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經(jīng)營活動進行高額量罰時所面臨的執(zhí)行困境。
實踐中，當(dāng)個人或者個體工商戶實施此類違法行為的涉案危險廢物重量未達到3噸且對環(huán)境造成的實害不大，或者即使達到3噸但由于輕微違法合規(guī)不訴等原因，未納入刑事處罰范疇，轉(zhuǎn)而進入行政處罰范疇時，生態(tài)環(huán)境部門按照《固廢法》第114條第一款對當(dāng)事人處100萬元—500萬元罰款，有時存在過罰明顯不當(dāng)，且極易造成后期罰款繳納執(zhí)行困難。基于此，有觀點提出，針對當(dāng)事人為個人或個體工商戶的，是否可直接適用《固廢法》第114條“雙罰”制中的“個人罰”條款即10萬元—100萬元罰額。
然而，實踐中的部分個案是無法涵蓋普遍情形的。假設(shè)，某單位實施了無許可證從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經(jīng)營活動的違法行為，涉案危險廢物重量為1噸且未對環(huán)境造成較大影響；某個人或個體工商戶實施了同類型的違法行為，涉案危險廢物的重量為2.9噸且已對環(huán)境造成較大影響但尚未構(gòu)刑。在量罰時，若對該單位處100萬元—500萬元罰款，且對相關(guān)責(zé)任人也處“個人罰”，而對該個人或個體工商戶僅處10萬元—100萬元罰款，從同類違法行為的處罰力度應(yīng)當(dāng)持平的角度來看，同樣也是過罰不當(dāng)。
因此，僅僅由于對某些個案中的個人或者個體工商戶實施此類違法行為時會面臨的量罰和執(zhí)行困難，為了達到量罰數(shù)額較低的目的而去選擇對此類當(dāng)事人直接適用《固廢法》第114條的“個人罰”10萬元—100萬元條款，反而會陷入適用混亂、有時甚至是過罰不當(dāng)?shù)木置妗?/p>
要敢于適用減輕從輕處罰和不予處罰規(guī)定
綜上，筆者認為，不論是從文義解釋的角度，還是從體系解釋的角度，以及從同類案件處罰力度平衡的角度，對個人或個體工商戶適用《固廢法》第114條第一款時，均建議處100萬元—500萬元罰額較為妥當(dāng)。
同時，相關(guān)部門要敢于適用減輕、從輕處罰和不予處罰規(guī)定。行政處罰量罰要統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟社會發(fā)展水平、行業(yè)特點、當(dāng)事人的主觀過錯及獲利情況、違法行為的情節(jié)及造成的損害、預(yù)防作用的發(fā)揮等因素，區(qū)分情況，分類處理，該嚴(yán)的要嚴(yán)，該輕的要輕。
2022年8月13日，司法部有關(guān)負責(zé)人就《國務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批罰款事項的決定》答記者問時提到兩點意見：一是針對實踐中行政機關(guān)不愿、不敢適用減輕、從輕處罰規(guī)定的情況，2021年修訂的《行政處罰法》將“應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕”修改為“應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕”，刪除了“依法”，從而引導(dǎo)行政機關(guān)可以直接適用行政處罰法的規(guī)定，根據(jù)具體案情，合理實施行政處罰。因而，行政機關(guān)可以根據(jù)《行政處罰法》等在法定幅度外減輕罰款。二是執(zhí)法既要有力度又要有溫度，對于不在“免罰”“輕罰”清單里的輕微違法行為，如果符合行政處罰法，也可以直接適用從輕、減輕、免予處罰規(guī)定。
因而，對于個人或者個體工商戶實施的無許可證從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經(jīng)營活動的違法行為，生態(tài)環(huán)境部門在實施行政處罰時可以根據(jù)《行政處罰法》第三十二條和司法部的最新指導(dǎo)意見，結(jié)合案件實際情況，根據(jù)過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，敢于適用減輕、從輕處罰和不予處罰規(guī)定，最終實現(xiàn)法律效果、社會效果和生態(tài)效果的統(tǒng)一。
作者單位：臺州市生態(tài)環(huán)境局
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