排污許可證到期未提交延續(xù)申請，罰還是不罰？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】近日，北京市生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法總隊執(zhí)法人員對北京某大學開展執(zhí)法檢查。該單位主要從事普通高等教育培訓工作，校內(nèi)有住宿和熱力供應，目前有11臺鍋爐運行，屬于排污許可簡化管理。該單位排污許可證有效期從2019年12月27日至2022年12月26日止，檢查時有效期已經(jīng)屆滿，但未提出延續(xù)申請，涉嫌違反《排污許可管理條例》第十四條第二款規(guī)定，即排污許可證有效期屆滿，排污單位需要繼續(xù)排放污染物的，應當于排污許可證有效期屆滿60日前向?qū)徟块T提出申請。
經(jīng)調(diào)查，該單位未在許可證辦理系統(tǒng)提交延續(xù)申請，是因為事前將相關(guān)材料報送給頒發(fā)排污許可證的區(qū)生態(tài)環(huán)境部門審查時，發(fā)現(xiàn)其中6臺燃氣鍋爐的污染物排放口設置不規(guī)范，將建設年代不同、執(zhí)行標準不同的6臺燃氣鍋爐共用一個排放口，應執(zhí)行更嚴的氮氧化物30毫克／立方米排放限值，而不是80毫克／立方米限值。為此該單位正在進行老鍋爐提標改造，因改造尚未完成而未提交延續(xù)申請。
根據(jù)第三十三條第二項規(guī)定，由生態(tài)環(huán)境主管部門責令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，處20萬元以上100萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責令停業(yè)、關(guān)閉。在對該單位處理問題上，總隊內(nèi)部存在兩種不同的意見。一種意見認為，符合“排污許可證有效期屆滿未申請延續(xù)”的構(gòu)成要件，應當依據(jù)前述規(guī)定實施處罰。另一種意見認為，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第三十三條“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”，如果只是程序性違法，對環(huán)境不產(chǎn)生實質(zhì)性危害后果，可以督促其及時提交延續(xù)申請，不啟動立案處理程序。
經(jīng)總隊研究，同意第二種意見。一是該單位3年以來鍋爐臺數(shù)和總規(guī)模沒有變化，不需要變更、重新申報許可證；二是該單位未出現(xiàn)《排污許可管理條例》第三十四條、第四十一條需要吊銷許可證的違法行為；三是未在許可證辦理系統(tǒng)提交延續(xù)申請，是因為老鍋爐提標改造尚未完成，并不是《排污許可管理條例》第十一條規(guī)定的“不予延續(xù)”的情形。鑒于該單位未申請延續(xù)行為僅是程序性違法，未對環(huán)境造成實質(zhì)性危害后果，總隊決定暫不實施立案查處，同時，要進行跟蹤檢查，如果發(fā)現(xiàn)該單位未按照承諾的期限完成提標改造并及時辦理許可證延續(xù)，將啟動立案調(diào)查，并同時將線索移送發(fā)證部門注銷許可證。
案件啟示：
《行政處罰法》基本原則要在具體案件中落實
《行政處罰法》是行政處罰領域的基本法，為具體執(zhí)法領域處罰規(guī)范提供了原則性規(guī)定，與各部門法的處罰規(guī)定之間是基本法與特別法的關(guān)系，行政機關(guān)對違法行為實施行政處罰時應當遵守《行政處罰法》教育與處罰相結(jié)合、過罰相當以及不予處罰等量罰規(guī)定。為此，《北京市生態(tài)環(huán)境領域不予行政處罰事項清單》已經(jīng)明確了34種不予處罰違法行為類型。對于清單以外的違法行為，如符合《行政處罰法》規(guī)定的不予處罰的條件，也應按照適當原則，通過說服教育、警示告誡等措施引導、督促當事人依法依規(guī)開展相關(guān)活動。
不予處罰要有證據(jù)支撐
處罰要有處罰的證據(jù)，不予處罰也需要有證據(jù)支撐，違法行為適用不予處罰處理要有無危害后果以及及時改正的證據(jù)。
關(guān)于無危害后果的調(diào)查和認定：《排污許可管理條例》第三十三條第二項分列了兩種情形，一是排污許可證有效期屆滿未申請延續(xù)排放污染物，二是延續(xù)申請未經(jīng)批準排放污染物。雖然后果都是無證排污，但卻是獨立的兩類違法情形。排污單位提出申請是生態(tài)環(huán)境部門審批的前置程序，兩者并非吸收包容關(guān)系，是獨立存在的，應分別適用。未申報行為并不依賴于是否批準延續(xù)而獨立存在，但是否批準延續(xù)有助于判斷有無環(huán)境危害后果，因此是否符合許可證延續(xù)條件可以作為對未申報行為的一個量罰情節(jié)進行調(diào)查。執(zhí)法人員可以向當事人調(diào)查生產(chǎn)經(jīng)營情況是否有變化、許可證是否有效等，還可以向區(qū)生態(tài)環(huán)境部門調(diào)查是否符合延續(xù)條件等進行綜合判斷。如果確實存在不符合《排污許可管理條例》第十一條的情形，就不能認定為無危害后果做不予處罰處理。
關(guān)于及時改正的調(diào)查和認定
關(guān)于及時改正，《行政處罰法》并沒有規(guī)定具體時間，應結(jié)合具體情況規(guī)范執(zhí)行方式。提標改造具體時限應該以能夠完成改造的合理工期確定，可以由企業(yè)根據(jù)實際工作量提出經(jīng)生態(tài)環(huán)境部門認可，改造完成后應及時提交申請辦理延續(xù)手續(xù)。
延期辦理程序應進一步規(guī)范
《排污許可管理條例》第十四條規(guī)定“排污許可證有效期屆滿，排污單位需要繼續(xù)排放污染物的，應當于排污許可證有效期屆滿60日前向?qū)徟块T提出申請。審批部門應當自受理申請之日起20日內(nèi)完成審查；對符合條件的予以延續(xù)，對不符合條件的不予延續(xù)并書面說明理由。”首先，提出延續(xù)申請是當事人的權(quán)利，不應因各種原因喪失和被剝奪。其次，根據(jù)《行政許可法》第三十八條第二款規(guī)定“行政機關(guān)應當根據(jù)被許可人的申請，在該行政許可有效期屆滿前作出是否準予延續(xù)的決定；逾期未作決定的，視為準予延續(xù)”，發(fā)證機關(guān)如果審查認為不具備延續(xù)條件的，應作出不予延續(xù)決定，同時必須向申請人書面說明理由。如果認為經(jīng)過整改達到《許可證質(zhì)量核查技術(shù)規(guī)范》要求可以發(fā)證，應明確改正內(nèi)容和時限，也可以下達責令改正通知書的方式指導督促排污單位完成整改。如果逾期沒有完成整改，可以依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第七十條第（一）項 “行政許可有效期屆滿未延續(xù)的”規(guī)定，注銷許可證。
優(yōu)化營商環(huán)境，做好延續(xù)辦證服務
排污許可證“一證式”管理是近幾年生態(tài)環(huán)境領域重要改革舉措之一。從優(yōu)化營商環(huán)境的角度，生態(tài)環(huán)境部門充分利用延續(xù)辦證契機，提前告知行政相對人按時提交或發(fā)現(xiàn)逾期督促及時提交，有利于及早啟動審查工作；通過許可證延續(xù)合法性及內(nèi)容規(guī)范性審查，有利于完善許可證質(zhì)量，強化依證監(jiān)管，進一步落實排污者自證守法主體責任。下一步，將進一步研究規(guī)范此類問題的處理，將其作為一項普遍性原則，納入《北京市生態(tài)環(huán)境領域不予行政處罰事項清單》管理。
作者單位：北京市生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法總隊
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