落實氣候資金，發(fā)達(dá)國家應(yīng)盡供資承諾兌現(xiàn)義務(wù)
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】第28屆聯(lián)合國氣候變化締約方大會（COP28）召開期間，氣候資金落實的相關(guān)事宜成為焦點議題。大會有意推動氣候變化損失與損害基金的注資和運作，但資金承諾落實路線仍不明朗。發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家承諾的到2020年每年1000億美元融資的目標(biāo)尚未實現(xiàn)。如何為全球氣候治理提供長期、可預(yù)測的資金支持，成為各方關(guān)注的重點。
氣候資金缺口巨大，發(fā)達(dá)國家供資承諾“雷聲大、雨點小”
從供資承諾看，發(fā)達(dá)國家曾在2009年承諾，從2020年起，每年向發(fā)展中國家提供1000億美元的氣候融資。然而，據(jù)經(jīng)合組織（OECD）統(tǒng)計，2020年—2021年，發(fā)達(dá)國家捐助的資金總數(shù)均未達(dá)到1000億美元承諾目標(biāo)。2021年的數(shù)字為896億美元。根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》網(wǎng)站發(fā)布的《2020年氣候資金流向雙年報》數(shù)據(jù)顯示，與2017年—2018年相比，2019年—2020年發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家提供的公共氣候資金增長了6%—17%。通過雙邊、區(qū)域和其他渠道的適應(yīng)氣候資金增長了40%，而減緩氣候資金卻下降了13%。用于減緩和適應(yīng)目的跨領(lǐng)域融資份額在2017年—2018年和2019年—2020年分別停滯在14%—15%（44億美元和47億美元）；多邊開發(fā)銀行分別向發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟(jì)體提供了460億美元和450億美元的氣候資金。盡管兌現(xiàn)金額逐年增長，但是資金缺口仍然維持在200億美元左右。
從發(fā)達(dá)國家增資承諾看，《巴黎協(xié)定》下各類資金運營實體的增資效率低下，增資的效果較差，導(dǎo)致每年氣候資金的增資速度緩慢，實現(xiàn)氣候資金2020年以后擴(kuò)大增資的目標(biāo)更是遙遙無期。例如，綠色氣候基金已經(jīng)進(jìn)行了第一次增資，但增資以后的效果并不明顯。從增資的數(shù)額以及增資的年度報告看，各締約方國家增資的比例隨意性較大，沒有建立具體的增資標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)范。
發(fā)展中國家在氣候談判中表示，發(fā)達(dá)國家從未能真正兌現(xiàn)供資承諾。發(fā)達(dá)國家每年提供的氣候資金有“湊數(shù)和注水”的嫌疑，一些發(fā)達(dá)國家甚至試圖把私營領(lǐng)域綠色投資和與氣候變化無關(guān)的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施投資基金也列入官方的氣候資金范疇，實際提供的有效資金遠(yuǎn)低于官方通報數(shù)據(jù)。特別是，美國僅完成應(yīng)盡份額的20％左右，澳大利亞、加拿大等國僅完成應(yīng)盡份額的50%左右。
資金分配有失公平，“利益本位”抑或“援助本位”現(xiàn)象明顯
發(fā)展中國家申用氣候資金總是非常困難，因為必須通過復(fù)雜的申請程序才能獲得。在優(yōu)先事項不斷變化的背景下，多邊開發(fā)銀行以及其他氣候基金運營實體繼續(xù)有意識地努力兌現(xiàn)氣候資金承諾，但是其履行承諾的能力似乎受到當(dāng)前環(huán)境的限制。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，南南氣候資金流動的趨勢因資金來源而異。2019年和2020年，總部位于非經(jīng)合組織國家的國際發(fā)展金融俱樂部成員國與其他非經(jīng)合組織成員國氣候供資承諾分別為17億美元和22億美元，較2018年承諾的41億美元大幅減少。
《巴黎協(xié)定》第九條提出了要對各締約方國家的優(yōu)先事項予以著重考量，資金流向也應(yīng)當(dāng)遵循各方現(xiàn)實訴求。雖然最不發(fā)達(dá)國家、小島嶼發(fā)展中國家和非洲國家被列為適應(yīng)資金的優(yōu)先分配國家，但是，如何在這些國家和其他可能有資格成為“特別脆弱的發(fā)展中國家”之間確定優(yōu)先次序，目前還不清楚。
發(fā)達(dá)國家締約方希望氣候資金能夠流向那些對資金利用效率較高、減排效果明顯的發(fā)展中國家，并未考慮該發(fā)展中國家是否屬于受氣候變化影響較大的國家。其他發(fā)展中國家也想在氣候資金的分配中占較大比例，這是利益博弈的關(guān)鍵問題。綠色氣候基金理事會在其制定的資金運行目標(biāo)和規(guī)則框架決議中提出：“氣候資金的分配應(yīng)當(dāng)保持公正性，考慮基金的運行效果。”但是，如果氣候資金分配偏重于發(fā)達(dá)國家締約方所提出的要求，則會遭到發(fā)展中國家締約方的反對。用資程序規(guī)則設(shè)定得過于復(fù)雜，造成發(fā)展中國家締約方無法及時獲取氣候資金。因而，單純以減排能力建設(shè)、減排效果等作為資金分配的單一要素或者主要因素，無法體現(xiàn)氣候資金分配的正當(dāng)性。
COP28氣候談判中，利益博弈的焦點已經(jīng)由國家利益本位轉(zhuǎn)變?yōu)閲H利益本位。任何國家在制定政策時都要兼顧國際共識和國家利益，“合作共贏和多邊共治”成為全球氣候治理的根基。在為發(fā)展中國家提供氣候資金的過程中，發(fā)達(dá)國家要有對世義務(wù)的責(zé)任理念和對氣候利益的共同關(guān)切，不能將氣候資金進(jìn)行“財產(chǎn)化、私益化”，也不能將其他發(fā)展援助資金貼上“氣候資金”的標(biāo)簽掩人耳目。氣候合作多邊主義思維將徹底解構(gòu)建立在國家利益主義基礎(chǔ)上的零和博弈思維，將國際社會的共同利益重新帶回理論視野。氣候變化的多邊合作是促進(jìn)發(fā)達(dá)國家締約方充分履行供資義務(wù)、兌現(xiàn)供資承諾的基礎(chǔ)，又為解除全球氣候治理中的“金德爾伯格陷阱”提供了共同動力。
明確資金來源與“非正式問責(zé)”，或成為資金落實的可能之策
各方強(qiáng)調(diào)氣候資金應(yīng)滿足“高于預(yù)先確定的發(fā)展援助計劃”和“僅限新來源”兩個基本條件。在國際環(huán)境法中“污染者擔(dān)責(zé)原則”和“共同但有區(qū)別責(zé)任原則和各自能力原則”指導(dǎo)下，有必要將氣候資金從官方發(fā)展援助以及國內(nèi)的援助計劃中分離，以透明和公正的方式實現(xiàn)對發(fā)達(dá)國家締約方供資義務(wù)充分履行的法律約束。
因此，應(yīng)當(dāng)重新定義氣候資金供資中“新的和額外的”含義。在評估發(fā)達(dá)國家締約方是否履行供資義務(wù)中，明確區(qū)分與氣候相關(guān)的官方發(fā)展援助和非官方發(fā)展援助承諾。“新”不僅代表特定預(yù)算項目的增長，而且代表整個相關(guān)預(yù)算的增長。“額外的”代表發(fā)達(dá)國家締約方政府本應(yīng)分配的資金以外的其他資金。一旦發(fā)達(dá)國家締約方同意支持發(fā)展中國家的減緩或適應(yīng)氣候變化項目，應(yīng)立即提供全面的資金支持，以便發(fā)展中國家能夠采取積極行動。在持續(xù)獲得資金的支持下，使發(fā)展中國家締約方減緩和適應(yīng)氣候變化項目有效推進(jìn)。
發(fā)達(dá)國家締約方怠于履行供資義務(wù)，從根源上看，肇始于氣候公約對于不履行供資義務(wù)的國家缺少問責(zé)機(jī)制。各締約方可以通過建立非正式問責(zé)機(jī)制，對不履行供資義務(wù)的國家“點名和通報”。在每次聯(lián)合國氣候變化締約方大會上，通報不履行供資義務(wù)的締約方國家，讓所有締約方國家、國際組織、非政府組織以及社會公眾知曉。非政府組織及社會公眾可以通過各種方式（包括通過公共和社交媒體平臺）對不兌現(xiàn)供資承諾的締約方國家施加非正式壓力。從而使這些不履行供資義務(wù)的國家喪失形象，貶損氣候外交利益，進(jìn)而影響國家整體利益。同時，在與其他國家開展能源、環(huán)境保護(hù)等合作談判中，也將影響其互信基礎(chǔ)，降低談判效果。
處于弱勢地位的國家，例如小島嶼發(fā)展中國家、最不發(fā)達(dá)國家和非洲國家等，在用資過程中缺乏能力建設(shè)，存在用資的鴻溝和障礙，無法有效行使用資權(quán)利。這就造成本應(yīng)當(dāng)是“雪中送炭”的情況變?yōu)?ldquo;雪上加霜”。因此，氣候變化損失與損害基金運營實體應(yīng)當(dāng)對小島嶼發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家在減緩、適應(yīng)氣候變化方面所需的資金進(jìn)行評估，并為其提供用資能力建設(shè)幫助。從對氣候變化損失與損害基金使用效益評估方面看，資金分配標(biāo)準(zhǔn)的公平性應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在資金分配的范圍上，避免以發(fā)達(dá)國家為主導(dǎo)，將應(yīng)對氣候變化項目所產(chǎn)生的“額外資本”作為氣候變化損失與損害基金分配的依據(jù)。氣候變化損失與損害基金運營實體應(yīng)當(dāng)重點考量受氣候變化影響較大的小島嶼發(fā)展中國家訴求，以及資金投向的具體領(lǐng)域。氣候變化損失與損害基金同時需要平衡這些國家在減緩和適應(yīng)氣候變化項目中的資金分配比例。
“多邊合作始終是有效的解決途徑。”COP28候任主席賈比爾表示，信任重建需要捐助國履行其過往承諾，其中包括對綠色氣候基金增資，以及在COP28期間做好損失與損害基金的運作和融資安排。中國建立了氣候變化南南合作基金，作為現(xiàn)有資金機(jī)制的補(bǔ)充，幫助最不發(fā)達(dá)國家、受氣候變化影響較大的小島嶼發(fā)展中國家開展應(yīng)對氣候變化行動，得到了國際社會的認(rèn)可。未來，中國在聯(lián)合國氣候變化締約方大會中可以通過繼續(xù)倡導(dǎo)“真正的多邊主義”，維護(hù)發(fā)展中國家發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)，引領(lǐng)全球氣候治理的進(jìn)程，要求發(fā)達(dá)國家制定切實、可靠的氣候資金落實路線圖。
作者系江蘇省習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員
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