污水處理從“按量付費” 向“按效付費”轉(zhuǎn)變，難在哪？
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圖為安徽省蕪湖市繁昌區(qū)的城南污水處理廠。近年來，繁昌區(qū)制定并實施“一河一策”治理方案，以水污染治理、水生態(tài)修復、水質(zhì)改善為重點，全面提升污水收集率、污水處理率和達標率，實現(xiàn)惠民利民，生活污水處理全域化。 人民圖片網(wǎng)供圖
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】污水處理收費政策一直廣受關注，不久前發(fā)布的《中共中央 國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》提出，落實污水處理收費政策，構(gòu)建覆蓋污水處理和污泥處置成本并合理盈利的收費機制。
此外，國家發(fā)改委、住建部、生態(tài)環(huán)境部不久前聯(lián)合印發(fā)的《關于推進污水處理減污降碳協(xié)同增效的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）也釋放了重要信號——推動建立污水處理服務費與污水處理廠進水污染物濃度、污染物削減量、出水水質(zhì)、污泥無害化穩(wěn)定化處理效果掛鉤的按效付費機制。
為何要由“按量付費”向“按效付費”轉(zhuǎn)變？需要具備哪些條件？落地的難點在哪？記者采訪了相關專家，對此進行深入解讀。
為什么要推動建立“按效付費”機制？
當各地的進水BOD濃度不同，而污水處理廠面臨的是同樣的處理單價時，污水處理廠會有動力去提升污水濃度嗎？答案可能是否定的。因為在一定范圍內(nèi)，進水污染物濃度偏低，可能會使污水處理廠的運營成本有所下降。此外，假定其他條件不變，如果采取措施減少雨水、山泉水等進入污水管網(wǎng)，從而提高污水濃度，那么污水量也會有所減少。在按水量付費的模式下，污水處理廠得到的污水處理費自然也會減少。這不利于提高污水處理廠提質(zhì)增效的積極性。
因此，有專家認為，“按效付費”就是要實現(xiàn)“效”的貨幣化。污水處理企業(yè)可以提供更高品質(zhì)的水，但這會增加成本。實現(xiàn)“效”的貨幣化有助于解決成本問題，并提升污水處理成效。
中國城市規(guī)劃設計研究院副總工程師、中規(guī)院（北京）規(guī)劃設計有限公司生態(tài)市政院院長、教授級高級工程師王家卓告訴記者：“在污水處理收費和付費方面，我國很多城市普遍存在兩個問題。一是污水收費價格無法涵蓋污水處理和污泥處置成本，不少城市甚至低于國家提出的最低標準。尤其是在近些年各地紛紛實施污水處理廠出水提標改造后，收費單價和城市對污水處理的付費單價之間的差值就更大了。另一個問題就是向污水處理企業(yè)付費的方式和依據(jù)上，各地基本都采用了按照處理污水量付費的方式，一些進水污染物濃度不同的污水處理廠可能面臨同一單價，顯然進水濃度較低的污水處理廠的環(huán)境效益、資金使用效益就差很多。”
加之大部分城市都處于污水處理廠和污水管網(wǎng)分開運營管理狀態(tài)，污水處理廠沒有能力和動力來提升污水濃度。專家認為，近些年，我國提出要探索和推廣按照污水處理廠進水污染物濃度、污染物削減量等支付運營服務費，對于解決當前污水處理面臨的問題來說，是重大的機制創(chuàng)新。
山西省城鎮(zhèn)排水專業(yè)委員會專家委員郝曉光告訴記者：“以往的考核簡單地依據(jù)處理水量進行付費，對污水處理廠的污染物負荷沒有進行考核計量，導致在污水收集率高、進水濃度高的地區(qū)，污水處理廠處理的難度大、投入大，但是付費方面并沒有針對性的補償；在污水收集率低、進水濃度低，污水處理廠處理難度小、投入小的情況下，付費沒有適度核減，從而導致地方政府為沒有達到的環(huán)境效益買單，造成政府的資金無端浪費。引入‘按效付費’機制，可以有效地改善現(xiàn)階段的付費困境，真正獲取環(huán)境效益，實現(xiàn)雙贏。”
“成都等地已經(jīng)在實踐‘按效付費’了，其基礎是管網(wǎng)相對較好，從而使得污水量相對下降。考慮到污水處理廠的效率比較高，換成按效付費，雙方都合適。”E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長薛濤說。
廠網(wǎng)分離不利于推進污水處理廠“按效付費”
管網(wǎng)問題是我國污水處理的短板之一。管網(wǎng)不完善容易導致兩個問題出現(xiàn)，即該收的水沒收進來，不該收的水卻收進來了。我國不少城市生活污水處理廠處理的是稀釋后的污水，大量外來水（地下水、河湖水、山泉水、施工降水、雨水等）進入管網(wǎng)。一些城市進廠處理量遠高于用戶排放的污水量。
此外，“按效付費”要順利推進還需關注“廠—網(wǎng)—河（湖）”一體化問題。《實施意見》鼓勵污水處理標桿廠實施“廠—網(wǎng)—河（湖）”一體化專業(yè)化運行維護。
專家認為，如果排水管網(wǎng)不是污水處理廠建的，也不是他們負責的，容易導致責任邊界不明晰的問題。廠網(wǎng)分離的情況下，推進污水處理廠按效付費存在不少障礙。廠網(wǎng)一體的話便于考核BOD進水濃度、出水濃度、污染物削減量等。各地可以探索具體的考核方法，但不是所有地方都具備立馬推行的條件。目前，我國很多地方都在積極推進廠網(wǎng)一體，預計未來隨著一些污水處理廠特許經(jīng)營合同到期和地方政府決心的增大，能夠?qū)嵤⿵S網(wǎng)一體的地方會越來越多，實現(xiàn)按照污染物濃度和污染物削減量等因素付費的條件也會更充分。
和現(xiàn)有的BOT/PPP項目如何銜接？
政策的銜接問題是專家普遍認為的第二個難點問題。
薛濤告訴記者：“除了管網(wǎng)問題，‘按效付費’還面臨一個難點，就是和特許經(jīng)營的BOT模式有所沖突。原來確定的一些污水處理領域的BOT項目總體是按水量結(jié)算的，大部分還依據(jù)保底水量付費。污水輸送是由管網(wǎng)承擔的，這和在廠區(qū)運行BOT的社會資本沒有什么關系。此外，濃度也不是社會資本最關心的事。在一定范圍內(nèi)，進水濃度偏低，可能有利于BOT企業(yè)盈利。所以，‘按效付費’的前提是廠網(wǎng)一體化的整體效益推進。對于BOT企業(yè)來說，排水管網(wǎng)不在我手里，如果用‘按效付費’約束我，我也有勁使不上。這樣在激勵機制上就存在偏差。目前，政府并不會把BOT模式的項目都收回來，而且總體而言，BOT項目的運營效率通常比三四線小城市污水處理廠的效率要高一些。在這種情況下，應該通盤考慮，堅持因地制宜。”
專家認為，“按效付費”的落地將是一個很長的推進過程，在發(fā)達城市尤其是已經(jīng)廠網(wǎng)一體化的城市可能更好推進一些。值得關注的是，部分發(fā)達城市在當前投融資形勢下，相對而言也有動力和財力提前收回特許經(jīng)營的項目，形成廠網(wǎng)一體化。
“按效付費”機制和水價如何兼容？
在體系性兼容問題上，還要考慮“按效付費”和水價的關系。薛濤告訴記者，目前，我國水價的測算就是按BOT項目的全成本來算的，往往就是按BOT項目的保底水量來算的。如果“按效付費”不是按噸算錢，但和老百姓收水費時還是按噸算，這兩個體系之間怎么折算？兩種費用的測算模型就不太兼容。
提到水價，一位資深專家分享了他在區(qū)域水資源綜合利用問題上的看法。比如，在黃河流域，如果多利用再生水，就可以節(jié)約新鮮水資源。這就涉及兩種水資源的價格機制問題。
他說：“如果企業(yè)能夠方便、便宜地得到新鮮的水資源，肯定就不會用再生水。二者有個價格平衡問題。是鼓勵先用再生水，再用新鮮水？還是鼓勵先用新鮮水，再用再生水？政策會發(fā)揮指揮棒的作用。如果污水處理廠提供了高品質(zhì)的水，且這些水能夠被其他企業(yè)回用，那么，污水處理廠是不是應該有更高的收益？但如果污水被處理得很干凈，卻作為普通景觀水用了，水價自然就低，沒有太大收益，污水處理廠自然也要控制其綜合成本。因此，如果分質(zhì)使用、梯級使用再生水，并帶來相應的回報，污水處理企業(yè)就會更有動力去提供高品質(zhì)的水。”
因此，專家表示，未來還有很多政策缺口，需要一一解決。
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