未審批且未驗(yàn)收，該如何處罰？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】基本案情：
男子王某新開了一家家具生產(chǎn)作坊，開工僅一周后就被人舉報(bào)環(huán)保審批手續(xù)不全。經(jīng)調(diào)查，屬地生態(tài)環(huán)境局認(rèn)定王某的家具生產(chǎn)作坊存在兩類違法行為，一是未辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批手續(xù)，二是配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未經(jīng)環(huán)保驗(yàn)收。遂根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，決定對(duì)其違法行為一罰款10800元，違法行為二罰款20萬元。王某認(rèn)為環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收的主要依據(jù)包括建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表及審批部門的審批決定，因此其違法行為一必然導(dǎo)致違法行為二，兩個(gè)違法行為之間具有因果性，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)僅對(duì)違法行為一進(jìn)行處罰。為此，王某將生態(tài)環(huán)境局起訴至法院。
法律條款：
一、環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批手續(xù)。根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》第十項(xiàng)第27條規(guī)定，家具制造業(yè)中，除“有電鍍或噴漆工藝且年用油性漆量（含稀釋劑）10噸及以上的”需要編制環(huán)境影響報(bào)告書外，其他類型的家具制造均須編制環(huán)境影響報(bào)告表。經(jīng)調(diào)查，王某新開的家具生產(chǎn)作坊未編制建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表，未辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批手續(xù)！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定，建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表的處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款。王某自述項(xiàng)目總投資額為36萬元，處罰決定對(duì)其罰款10800元，罰款數(shù)額占項(xiàng)目總投資額的百分之三，符合上述規(guī)定。
二、環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收。根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收暫行辦法》第七條，建設(shè)項(xiàng)目配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施經(jīng)驗(yàn)收合格后，其主體工程方可投入生產(chǎn)或者使用；未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的，不得投入生產(chǎn)或者使用。經(jīng)調(diào)查，王某新開的家具生產(chǎn)作坊已安裝了配套的環(huán)境保護(hù)設(shè)施并投入使用，未驗(yàn)收。《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》規(guī)定，配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)即投入生產(chǎn)或者使用的，處20萬元以上100萬元以下的罰款。處罰決定對(duì)王某罰款20萬，符合上述規(guī)定。
三、環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收的依據(jù)。根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收暫行辦法》第三條，建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收的主要依據(jù)包括：（三）建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表）及審批部門審批決定。
不同意見：
王某向法院提起訴訟后，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門內(nèi)部產(chǎn)生了三種不同觀點(diǎn)：
觀點(diǎn)一、王某存在兩個(gè)不同性質(zhì)的生態(tài)環(huán)境違法行為，適用不同的法律法規(guī)，應(yīng)當(dāng)分別裁量，合并處罰，即罰款21.08萬元。
觀點(diǎn)二、王某的兩個(gè)違法行為具有因果性，未辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批手續(xù)必然導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)設(shè)施無法驗(yàn)收。因此，應(yīng)以未辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批手續(xù)進(jìn)行處罰，即罰款1.08萬元。同時(shí)，責(zé)令補(bǔ)辦環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批手續(xù)后，限期完成環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收。
觀點(diǎn)三、王某實(shí)施的建設(shè)、生產(chǎn)行為是基于同一個(gè)目的的行為，應(yīng)該認(rèn)定為一個(gè)違法行為，該行為在不同階段違反了不同的法律。對(duì)于此類違法行為，雖適用不同的法律法規(guī)，但行為只有一個(gè)，不能對(duì)一個(gè)行為進(jìn)行重復(fù)評(píng)價(jià)，應(yīng)“擇一從重”進(jìn)行處罰，即罰款20萬元。
個(gè)人建議：
生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門內(nèi)部之所以存在三種不同觀點(diǎn)，癥結(jié)在于本案中違法行為個(gè)數(shù)的認(rèn)定。新《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第七條明確，對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。但該辦法并未明確定義何謂“同一個(gè)違法行為”。目前法律界的大多認(rèn)為同一個(gè)違法行為是指一個(gè)獨(dú)立的違法行為而非一類違法行為。同一個(gè)違法行為在實(shí)施的主體上，是同一違法行為人。同一個(gè)違法行為是指一個(gè)違法事實(shí)而非一次違法事件。
而本案中，王某實(shí)際上存在兩個(gè)行為，一是建設(shè)行為，二是生產(chǎn)行為。筆者認(rèn)為違法行為如處于持續(xù)、無法中斷的狀態(tài)下，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為一個(gè)違法行為而非多個(gè)違法行為。例如，王某家具生產(chǎn)作坊未批先建的行為完成后，家具生產(chǎn)作坊必將在一段時(shí)間內(nèi)存在，直至被執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)。那么這段時(shí)間內(nèi)，未批先建的違法狀態(tài)是持續(xù)的，無法中斷。因此可將未批先建和家具生產(chǎn)作坊一段時(shí)間內(nèi)存在認(rèn)定為一個(gè)違法行為。但該案中，王某未批先建后又發(fā)生了另外一項(xiàng)違法行為，即投入生產(chǎn)。未批先建的建設(shè)項(xiàng)目并不是必須投入生產(chǎn)，兩者之間具有明顯的獨(dú)立性。因此將其認(rèn)定為一個(gè)違法行為明顯不對(duì)，故觀點(diǎn)三不成立。
觀點(diǎn)二中認(rèn)為兩個(gè)違法行為具有因果性值得商榷。兩個(gè)違法行為之間是否有因果關(guān)系，主要是看一個(gè)違法行為是否是另一個(gè)違法行為的必經(jīng)階段，組成部分或當(dāng)然結(jié)果。環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收的依據(jù)除了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表及審批部門審批決定以外，還需符合相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件以及建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范。因此，未辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批手續(xù)并不是環(huán)境保護(hù)設(shè)施未驗(yàn)收的必經(jīng)階段和組成部分。如不符合相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件以及建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范，也會(huì)導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)設(shè)施無法驗(yàn)收。同時(shí)，王某家具生產(chǎn)作坊建成后，如未投入生產(chǎn)，也不會(huì)導(dǎo)致違法行為二的發(fā)生。因此，環(huán)境保護(hù)設(shè)施未驗(yàn)收并不是未辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批手續(xù)的當(dāng)然結(jié)果。所以筆者認(rèn)為王某的兩個(gè)違法行為之間并不存在因果關(guān)系。
觀點(diǎn)一認(rèn)定的事實(shí)清楚，適用法律正確，也得到了法院的支持。最終，法院判決駁回了王某的訴訟請求。屬地生態(tài)環(huán)境局也在第一時(shí)間指導(dǎo)王某補(bǔ)辦環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批手續(xù)以及組織環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收。同時(shí)，考慮到王某初創(chuàng)業(yè)、剛生產(chǎn)，確實(shí)存在經(jīng)濟(jì)困難，難以繳納罰款，故告知其可申請延期或者分期繳納罰款。王某在執(zhí)法人員的指導(dǎo)下，向?qū)俚厣鷳B(tài)環(huán)境局提出了申請。屬地生態(tài)環(huán)境局第一時(shí)間批準(zhǔn)了申請，王某將分期繳納罰款。
作者單位：蘇州市生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法局
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