處罰是未批先建項目取得環(huán)評審批的前置條件嗎？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第二十五條規(guī)定，建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。違反這一條規(guī)定的行為，就是俗稱的“未批先建”。對于“未批先建”的建設(shè)項目，建設(shè)單位主動報批，申請補(bǔ)辦環(huán)評審批手續(xù)，生態(tài)環(huán)境部門是否必須以行政處罰為前置條件？
環(huán)評審批首先要遵守行政許可法的規(guī)定
環(huán)評審批，作為一項行政許可行為，首先要遵守《中華人民共和國行政許可法》的各項規(guī)定！缎姓S可法》第十六條規(guī)定，行政法規(guī)可以在法律設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。法規(guī)、規(guī)章對實施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。第十七條又規(guī)定，除本法第十四條、第十五條規(guī)定的外，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可。按照《行政許可法》的規(guī)定，法規(guī)、規(guī)章才有權(quán)在上位法規(guī)定的許可事項范圍內(nèi)作出實施的具體規(guī)定，其他文件包括規(guī)范性文件均不得設(shè)定或增加，如有設(shè)定或增加，則與《行政許可法》的規(guī)定相悖，肯定無效！缎姓S可法》第三十一條還進(jìn)一步明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得要求申請人提交與其申請的行政許可事項無關(guān)的技術(shù)資料和其他材料。
生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)也未規(guī)定前置條件
具體就生態(tài)環(huán)境而言，作為環(huán)評領(lǐng)域的許可法律，無論是2003年9月1日開始實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，還是2016年、2018年的兩次修正，均未規(guī)定存在“未批先建”違法行為的建設(shè)項目環(huán)評受理、審批要以行政處罰作為前置條件。
如第十三屆全國人大常委會第七次會議修正的《環(huán)境影響評價法》第十七條第一款規(guī)定，建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（一）建設(shè)項目概況；（二）建設(shè)項目周圍環(huán)境現(xiàn)狀；（三）建設(shè)項目對環(huán)境可能造成影響的分析、預(yù)測和評估；（四）建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)措施及其技術(shù)、經(jīng)濟(jì)論證；（五）建設(shè)項目對環(huán)境影響的經(jīng)濟(jì)損益分析；（六）對建設(shè)項目實施環(huán)境監(jiān)測的建議；（七）環(huán)境影響評價的結(jié)論。
《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例（2017修訂）》對環(huán)評不予批準(zhǔn)的事項進(jìn)行了明確規(guī)定。該條例第十一條規(guī)定，建設(shè)項目有下列情形之一的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)對環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表作出不予批準(zhǔn)的決定：（一）建設(shè)項目類型及其選址、布局、規(guī)模等不符合環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和相關(guān)法定規(guī)劃；（二）所在區(qū)域環(huán)境質(zhì)量未達(dá)到國家或者地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，且建設(shè)項目擬采取的措施不能滿足區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)管理要求；（三）建設(shè)項目采取的污染防治措施無法確保污染物排放達(dá)到國家和地方排放標(biāo)準(zhǔn)，或者未采取必要措施預(yù)防和控制生態(tài)破壞；（四）改建、擴(kuò)建和技術(shù)改造項目，未針對項目原有環(huán)境污染和生態(tài)破壞提出有效防治措施；（五）建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)明顯不實，內(nèi)容存在重大缺陷、遺漏，或者環(huán)境影響評價結(jié)論不明確、不合理。
從以上規(guī)定來看，上報的建設(shè)項目環(huán)境影響報告書，以及不予批準(zhǔn)的情形，均未將違法行為行政處罰作為受理和審批的前置條件要求。
生態(tài)環(huán)境文件的自我修正
原環(huán)境保護(hù)部辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境影響評價違法項目責(zé)任追究的通知》（環(huán)辦函〔2015〕389號）規(guī)定：“一、各級環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法對存在‘未批先建’…等環(huán)評違法行為的建設(shè)項目實施行政處罰。…在責(zé)任追究完成前，各級環(huán)境保護(hù)部門不得通過其環(huán)評審批或竣工環(huán)境保護(hù)驗收。…三、對于未依法實施行政處罰、未按處罰要求整改到位的環(huán)評違法項目，一律不予受理其環(huán)評文件、竣工環(huán)境保護(hù)驗收申請。…”該文件的精神，申言之，對“未批先建”違法行為未經(jīng)行政處罰并整改到位的，生態(tài)環(huán)境部門一律不受理建設(shè)單位的環(huán)評文件，更遑論通過環(huán)評審批了。
2018年，原環(huán)境保護(hù)部辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)“未批先建”建設(shè)項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》（環(huán)辦環(huán)評〔2018〕18號），規(guī)定：“三、環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)按照本通知第一條、第二條規(guī)定對‘未批先建’等違法行為作出處罰，建設(shè)單位主動報批環(huán)境影響報告書（表）的，有審批權(quán)的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)受理，并根據(jù)技術(shù)評估和審查結(jié)論分別作出相應(yīng)處理：（一）對符合環(huán)境影響評價審批要求的，依法作出批準(zhǔn)決定，并出具審批文件。（二）對存在《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》第十一條所列情形之一的，環(huán)保部門依法不予批準(zhǔn)該項目環(huán)境影響報告書（表），并可以依法責(zé)令恢復(fù)原狀。…”從以上兩文件的不同表述可以看出，環(huán)辦環(huán)評〔2018〕18號文件實際對環(huán)辦函〔2015〕389號文件規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行了修正，未再強(qiáng)調(diào)對“未批先建”的違法建設(shè)項目要以先行政處罰才能受理環(huán)評文件的前置條件。
總之，行政許可（環(huán)評審批）和行政處罰作為不同性質(zhì)的行政行為，要區(qū)分開來，不能將兩者混為一談。生態(tài)環(huán)境部門要依法行政，對符合規(guī)定條件的“未批先建”違法建設(shè)項目要依法受理、審批，不得擅自、額外增設(shè)條件。
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