生態(tài)環(huán)境法典編纂，這幾個主體責任值得關注
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】2024年4月16日第十四屆全國人民代表大會常務委員會第23次委員長會議修改的《全國人大常委會2024年度立法工作計劃》明確：扎實推進生態(tài)環(huán)境法典編纂工作，深入貫徹習近平生態(tài)文明思想和習近平法治思想，加強組織領導，密切協(xié)作配合，廣泛吸納民意、匯集民智，對現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律制度規(guī)范進行系統(tǒng)整合、編訂纂修，形成高質量的生態(tài)環(huán)境法典草案，力爭年內(nèi)提請審議。
生態(tài)環(huán)境法典的編訂纂修意義重大、影響深遠，為積極獻言獻策，筆者結合執(zhí)法實務，在此提出幾個有關環(huán)境違法行為的責任主體確認問題以供大家研究討論：
一、 排放污染或破壞生態(tài)擔責，是否以存在生產(chǎn)經(jīng)營行為為前提？
原1989年《環(huán)境保護法》第六條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務”，現(xiàn)行有效的2014年修訂《環(huán)境保護法》則在第六條第一款、第三款區(qū)分了保護環(huán)境和污染防治的不同責任主體范圍：保護環(huán)境的義務主體是“一切單位和個人”，防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞的義務主體是“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者”。這是以環(huán)境保護領域“基本法”明確了企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者治理污染及防止生態(tài)破壞的主體責任。在后續(xù)出臺實施的水、大氣、土壤等單行法律規(guī)范中，均明確了企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的污染防治責任；但在《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《噪聲污染防治法》中，則擴大了承擔污染防治義務的責任主體范圍，將產(chǎn)生、收集、貯存、運輸、利用、處置固體廢物的單位和個人，以及排放噪聲的單位和個人納入法律規(guī)制的范圍，而不限于是否生產(chǎn)經(jīng)營行為。在部分司法實踐中，究竟承擔環(huán)境污染防治的行政法律責任是否需要將存在生產(chǎn)經(jīng)營行為納入評價，仍有不同的觀點，部分司法裁判案例對此持肯定態(tài)度，如海南省高級人民法院在王光鎖、文昌市綜合行政執(zhí)法局行政處罰行政二審行政案（（2023）瓊行終599號）的裁判中認為：王光鎖作為市場主體從事水產(chǎn)養(yǎng)殖，應當遵守法律規(guī)定，履行保護環(huán)境、防治污染發(fā)生的義務。因此，在不同的環(huán)境法律規(guī)范對于承擔污染防治義務的責任主體出現(xiàn)了規(guī)定不一致的情形，建議《生態(tài)環(huán)境法典》在編纂時系統(tǒng)歸納不同環(huán)境法律規(guī)范對于責任主體范圍的規(guī)定并予以統(tǒng)一規(guī)范法典的調整對象。
除了生產(chǎn)經(jīng)營行為的評價必要性以外，個人生活是否受環(huán)境法律規(guī)范的規(guī)制也需要進一步討論。筆者認為，基于環(huán)境保護法律規(guī)范所保護法益及公民環(huán)境權的公共屬性，個人生活如并不產(chǎn)生環(huán)境污染或生態(tài)影響的不屬于生態(tài)環(huán)境法典的調整范圍，而對造成環(huán)境污染或生態(tài)影響的則需納入規(guī)制，如個人在自然保護區(qū)從事破壞活動的，未采取措施導致噪聲污染的，等等，而不拘泥于是否屬于生產(chǎn)經(jīng)營行為。
二 、建設項目的轉讓，是否導致承擔環(huán)評及驗收責任的“轉讓”？
環(huán)境影響評價制度及竣工環(huán)保驗收制度法律規(guī)范中，《環(huán)境影響評價法》《建設項目環(huán)境保護管理條例》并不禁止建設項目在取得環(huán)評批復后的轉讓行為，但建設項目在建設過程中如存在未批先建或未驗先投環(huán)境違法行為的，在執(zhí)法實踐中仍有不少疑點難點問題值得商榷：一是建設項目未建成即轉讓他人，應當以出讓方還是受讓方作為“未批先建”責任主體？二是建設項目已建成未驗收后即轉讓他人，應當以出讓方還是受讓方作為“未驗先投”責任主體？
環(huán)境法律規(guī)范的基本原則是“誰污染、誰擔責”，并在《環(huán)境保護法》第四十二條規(guī)定了企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應當對其所排放污染物采取相應措施，并將其責任主體限定為“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者”；類似的，在《排污許可管理條例》等法規(guī)規(guī)章中，也將規(guī)制對象予以限定為“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者排污行為”。結合《行政處罰法》有關行政處罰的適用對象問題，行政處罰針對的是公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，即行政處罰懲戒的基本要件是公民、法人或者其他組織存在違反行政管理秩序的行為，如其不存在或并未實施違法行為，顯然不屬于應當予以懲戒的對象。筆者認為，對于建設項目轉讓涉及的責任主體問題，應該堅持建設項目“誰建設、誰運營管理、誰承擔”原則，如某公司新建廠房但未建設生產(chǎn)車間或購買生產(chǎn)設備，廠房建設完成后即轉租他人建設生產(chǎn)車間，則應當由實際項目建設責任人依法承擔環(huán)境違法責任；如其新建廠房并已建設生產(chǎn)車間或購買生產(chǎn)設備，車間建設完成后即使轉租他人，不影響其需依法承擔環(huán)境違法責任。同時，建議《生態(tài)環(huán)境法典》在編纂過程中，結合工作實踐需要，在環(huán)境影響評價制度章節(jié)考慮增加建設項目環(huán)境影響評價批復的變更規(guī)定，明確建設項目變更適用的基本條件以及變更過程中的責任承擔問題。
三、申請排污許可后排污設備的所有權或運營管理權發(fā)生變動，應該由何方承擔排污主體責任？
排污許可管理法律規(guī)范中，《排污許可管理條例》主要規(guī)制的是企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者排污行為。如生產(chǎn)經(jīng)營單位將其生產(chǎn)經(jīng)營項目或生產(chǎn)排污設備進行發(fā)包或出租他人，應當以出租方還是承租方作為承擔排污行為的責任主體？如出租前已經(jīng)取得排污許可手續(xù)，承擔排污行為的主任主體是否有所區(qū)別？
與環(huán)評制度類似，排污許可管理法律規(guī)范亦不禁止排污生產(chǎn)經(jīng)營項目的發(fā)包或出租，卻明確排污許可證禁止轉讓。不同生產(chǎn)經(jīng)營主體之間并不可直接通過協(xié)議約定方式將其持有的排污許可進行轉讓。如違法出租或轉讓排污許可證的，出讓方可能面臨非法轉讓排污許可證的行政違法風險，而受讓方則可能面臨無證排污的行政違法風險。
對于尚未取得排污許可手續(xù)的生產(chǎn)設備發(fā)包或出租情形，執(zhí)法實踐已基本達成一致認識，一般系將生產(chǎn)設備的實際運營管理主體作為其排污行為的責任主體；而對于已經(jīng)取得排污許可手續(xù)的生產(chǎn)設備發(fā)包或出租情形將相對復雜，司法實踐也有不少的分歧：一種是基于排污許可手續(xù)的“公示對抗原則”，堅持認為“誰持證、誰擔責”；如如東華云化工有限公司與如東縣環(huán)境保護局、南通市環(huán)境保護局行政處罰二審行政案（（2016）蘇06行終194號），一審海安法院裁判認為：華云公司是經(jīng)依法設立登記，并經(jīng)環(huán)保部門審批，可以合法從事亞磷酸生產(chǎn)銷售的主體，對在其公司廠地范圍內(nèi)、使用公司設備、開展公司經(jīng)批準認可的項目經(jīng)營行為，負有主體責任和管理責任；二審南通市中級人民法院裁判也認為：作為亞磷酸生產(chǎn)銷售的法人組織，華云公司應當負有對在其公司廠地范圍內(nèi)、使用公司設備、開展公司經(jīng)批準認可的項目經(jīng)營行為的管理責任。
一種是結合生產(chǎn)設備的運營管理權限以及對外名義進行綜合考慮認定承擔排污行為的責任主體。如廣東省高級人民法院在黃國飛、陳賢生海關行政管理（海關）二審行政案（（2020）粵行終1770號）中的裁判觀點認為：案涉船舶“粵金輪838”船的承租人黃國飛聯(lián)系貨主并指使隨船業(yè)務員陳賢生從香港醉酒灣碼頭將10條廢舊輪胎裝船……黃埔海關認定黃國飛、陳賢生的行為構成瞞報進口國家禁止進口固體廢物的走私行為，黃國飛負主要責任，陳賢生負次要責任，事實清楚，證據(jù)充分，適用法律正確。
還有值得探討的一點是，《排污許可管理條例》《排污許可管理辦法》禁止的是民事主體之間的排污許可轉讓，排污許可變更也并不以取得工商變更登記為前提，排污單位依法提出變更排污許可證申請，并附具與變更排污許可事項有關的其他材料的，經(jīng)審查符合變更情形的也應當予以變更排污許可。
建議《生態(tài)環(huán)境法典》在編纂時，可以參考《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》有關規(guī)定，明確生產(chǎn)經(jīng)營單位將其生產(chǎn)經(jīng)營項目、場所、設備發(fā)包或者出租的禁止情形，如進行發(fā)包或者出租的明確各方的責任承擔問題。
四、污染防治設施的委托運營管理，污染防治責任能否隨之“轉移”？
依照《環(huán)境保護法》《排污許可管理條例》等規(guī)定，排污單位具有規(guī)范安裝使用監(jiān)測設備、保證監(jiān)測設備正常運行并及時報告異常情況等方面的法定義務。委托第三方機構對污染治理設施進行管理運營的，并不能免除各排污單位依法生產(chǎn)排污的法定責任。根據(jù)《國務院辦公廳關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，排污企業(yè)承擔污染治理的主體責任，第三方治理企業(yè)按照有關法律法規(guī)和標準以及排污企業(yè)的委托要求，承擔約定的污染治理責任。原環(huán)境保護部《關于推進環(huán)境污染第三方治理的實施意見》也明確，堅持排污者擔負污染治理主體責任，排污者擔負污染治理主體責任，并根據(jù)污染物種類、數(shù)量和濃度，承擔污染治理費用；第三方治理單位按照有關法律法規(guī)和標準以及排污單位的委托要求，承擔合同約定的污染治理責任。因此，排污單位負有依法排污的義務，必須確保按照排污許可的規(guī)定和要求排放污染物，其雖然可以通過委托運營等方式將污染治理設施交由第三方機構進行管理，但是該民事約定并不能解除其依法排污的法定責任，排污單位仍必須確保其污染治理設施正常運行，確保所排放的污染物達到國家和地方排放標準。
故而，建議《生態(tài)環(huán)境法典》在編纂時，列明排污單位可以將其污染防治設施委托由專業(yè)機構進行運營管理，但委托運營管理并不免除排污單位的主體責任。進一步地，第三方環(huán)保公司應否承擔相應責任建議生態(tài)環(huán)境法典予以明確。以部分地方性法規(guī)為例，《廣東省環(huán)境保護條例》《遼寧省環(huán)境保護條例》等設定了受委托管理單位運營管理污染防治設施的法定義務及其相應的法律責任，受委托單位也應當按照環(huán)境保護法律、法規(guī)和相關技術規(guī)范的要求對環(huán)保設施進行管理維護。
作者單位：廣東省惠州市生態(tài)環(huán)境局
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