補(bǔ)辦環(huán)評，是否需要先對“未批先建”“未驗(yàn)先投”進(jìn)行處罰才可批復(fù)？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】近日企業(yè)來信咨詢，“本人工廠已建多年并投入使用，被生態(tài)環(huán)境部門處罰“未批先建”違法行為后，開始補(bǔ)辦環(huán)評，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門提出，必須“未批先建”和“未驗(yàn)先投”違法行為都被處罰后，才能出具批復(fù)文件。但是根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，未驗(yàn)先投應(yīng)該是在取得環(huán)評手續(xù)后，未進(jìn)行驗(yàn)收就投入運(yùn)行的行為叫做未驗(yàn)先投，目前并未取得環(huán)評手續(xù)，并不存在未驗(yàn)先投的情景，所以特此咨詢生態(tài)環(huán)境部門要求是否合理合法”。筆者就企業(yè)來信咨詢問題，對補(bǔ)辦環(huán)評手續(xù)是否需要對“未批先建”和“未驗(yàn)先投”違法行為進(jìn)行處罰開展討論。
“未驗(yàn)先投”違法行為是否存在？
根據(jù)《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問題的答復(fù)意見》（法工委復(fù)〔2007〕2號）：“關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件卻已建成建設(shè)項(xiàng)目，同時(shí)該建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，應(yīng)當(dāng)分別依照《環(huán)境影響評價(jià)法》第三十一條、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十八條的規(guī)定作出相應(yīng)處罰。”明確了“未批先建”和“未驗(yàn)先投”違法行為不存在牽連關(guān)系，應(yīng)當(dāng)分別對兩者進(jìn)行處罰。
同時(shí)，未取得環(huán)評手續(xù)并且未開展驗(yàn)收的違法行為從情節(jié)上比取得了環(huán)評手續(xù)但是沒有開展驗(yàn)收的違法行為更嚴(yán)重，按照過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，項(xiàng)目未取得環(huán)評手續(xù)并且未經(jīng)驗(yàn)收即投入使用的行為，應(yīng)當(dāng)適用“未驗(yàn)先投”進(jìn)行處罰。
“未批先建”和“未驗(yàn)先投”違法行為都被處罰是否是取得環(huán)評手續(xù)的前置條件？
《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境影響評價(jià)違法項(xiàng)目責(zé)任追究的通知》（環(huán)辦函〔2015〕389號）規(guī)定，各級環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法對存在‘未批先建’等環(huán)評違法行為的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施行政處罰。在責(zé)任追究完成前，各級環(huán)境保護(hù)部門不得通過其環(huán)評審批或竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收。對于未依法實(shí)施行政處罰、未按處罰要求整改到位的環(huán)評違法項(xiàng)目，一律不予受理其環(huán)評文件、竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收申請。因此，對“未批先建”違法行為未經(jīng)行政處罰并整改到位的，生態(tài)環(huán)境部門一律不受理建設(shè)單位的環(huán)評文件。
《關(guān)于加強(qiáng)“未批先建”建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)管理工作的通知》（環(huán)辦環(huán)評〔2018〕18號）規(guī)定，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)按照本通知第一條、第二條規(guī)定對‘未批先建’等違法行為作出處罰，建設(shè)單位主動(dòng)報(bào)批環(huán)境影響報(bào)告書（表）的，有審批權(quán)的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)受理，并根據(jù)技術(shù)評估和審查結(jié)論分別作出相應(yīng)處理：對符合環(huán)境影響評價(jià)審批要求的，依法作出批準(zhǔn)決定，并出具審批文件；對存在《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第十一條所列情形之一的，環(huán)保部門依法不予批準(zhǔn)該項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表），并可以依法責(zé)令恢復(fù)原狀。雖然環(huán)辦環(huán)評〔2018〕18號文件和環(huán)辦函〔2015〕389號文件表述不同，但是文件的精神依舊是對存在“未批先建”“未驗(yàn)先投”等違法行為的建設(shè)項(xiàng)目要以先行政處罰才能受理環(huán)評文件的前置條件。
關(guān)于“未批先建”和“未驗(yàn)先投”違法行為的法律適用問題
根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第三十六條規(guī)定，違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。如果該“未批先建”的違法行為自建設(shè)終了之日起超過兩年未被發(fā)現(xiàn)的不再給予行政處罰。但根據(jù)《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環(huán)政法函〔2018〕31號）規(guī)定，由于“未驗(yàn)先投”違法行為一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，因此，筆者認(rèn)為，即使“未批先建”違法行為已超過兩年行政處罰追溯期限，生態(tài)環(huán)境部門仍可以對“未驗(yàn)先投”違法行為依法作出處罰，不受“未批先建”違法行為行政處罰追溯期限的影響。
作者單位：瀘州市生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)
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