新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控“入典”的證立與構(gòu)想
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“建立新污染物協(xié)同治理和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控體系”。較之常規(guī)污染物，全氟化合物、微塑料等新污染物晚近才進(jìn)入大眾視野，且多數(shù)尚未被納入全面管控或現(xiàn)有的管控措施不足以有效防控其風(fēng)險(xiǎn)。開展新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控體現(xiàn)了我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作從“霧霾”“黑臭”等感官指標(biāo)治理向具有長期性、危害隱蔽性的新污染物治理階段發(fā)展，是污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)向縱深推進(jìn)的必然結(jié)果，更是全面建設(shè)美麗中國的內(nèi)在要求和重要內(nèi)容。
《決定》明確提出了“編纂生態(tài)環(huán)境法典”的重要立法任務(wù)。生態(tài)環(huán)境法典編纂并非僅限于對已有法律規(guī)范的系統(tǒng)性梳理，更要在確保體系穩(wěn)定的同時(shí)，保持對改革實(shí)踐的開放性和回應(yīng)性，適應(yīng)新形勢新要求進(jìn)行必要的制度創(chuàng)新。因此，有必要借助生態(tài)環(huán)境法典編纂之契機(jī)，從全局性、系統(tǒng)性、協(xié)同性的高度，將新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控納入其中，這既是以法典編纂回應(yīng)人民群眾美好生活期待的迫切需要，也是完善生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)、實(shí)現(xiàn)中國特色創(chuàng)新的重大舉措。具體而言，新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控“入典”，首先需要對新污染物這一新興概念的內(nèi)涵與外延予以明確，其次分析其“入典”的必要性與可行性，最后設(shè)計(jì)新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控要求如何在生態(tài)環(huán)境法典中妥善安置與具體表達(dá)。
一、新污染物及其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控
（一）新污染物的概念溯源
隨著20世紀(jì)初期以來環(huán)境科學(xué)分析能力的進(jìn)步以及環(huán)境監(jiān)測能力的提升，環(huán)境介質(zhì)中濃度越來越小的化學(xué)物質(zhì)開始被檢測到，這些化學(xué)物質(zhì)包括天然和合成激素、人類和獸用藥物、個(gè)人護(hù)理產(chǎn)品中的化學(xué)品、新型殺蟲劑、納米顆粒、微塑料以及其他天然和合成來源的化學(xué)品？偟膩碚f，這些化學(xué)物質(zhì)被稱為“新污染物（emerging contaminants）”或“新關(guān)注的污染物（contaminant sofe merging concern）”，指代引入環(huán)境的各種類型的化合物，在許多情況下，它們對生態(tài)環(huán)境和人類健康的影響仍然是未知的。美國地質(zhì)調(diào)查局于1999-2000年對廢水處理廠和農(nóng)業(yè)活動(dòng)下游出現(xiàn)的新污染物進(jìn)行的全國性調(diào)查研究引起學(xué)界對新污染物的廣泛關(guān)注，學(xué)界就新污染物對環(huán)境和人類健康的影響進(jìn)行的研究也逐年攀升。目前國際上普遍關(guān)注的新污染物種類主要包括：全氟和多氟烷基化合物等持久性有機(jī)污染物、內(nèi)分泌干擾物、抗生素以及微塑料。
新污染物概念的出現(xiàn)最早可追溯至2003年美國工程院院士杰拉爾德·施諾爾（Jerald Schnoor）提的“emerging chemical contaminants”一詞，他指出任何合成或天然存在的化學(xué)物質(zhì)和微生物在環(huán)境中的出現(xiàn)都可能引起重大的毒性作用并造成健康危害，但一些污染物（如全氟化學(xué)品）沒有受到政府管控。當(dāng)前，對于新污染物一詞，國內(nèi)外尚無統(tǒng)一定義，但對新污染物的管控內(nèi)涵趨同。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署將“新污染物”定義為：“最近才被確定為對環(huán)境構(gòu)成潛在威脅并且尚未受到國家或國際法廣泛管制的化學(xué)品和化合物”；美國環(huán)境保護(hù)署將“新污染物”定義為：“沒有管理標(biāo)準(zhǔn)、因分析檢測水平提高而在天然河流中被發(fā)現(xiàn)可能對水生生物有害的化學(xué)物質(zhì)或其他物質(zhì)”；歐盟諾曼網(wǎng)絡(luò)將“新污染物”定義為：“目前未納入歐洲層面常規(guī)監(jiān)測計(jì)劃的污染物，這些污染物可能成為未來監(jiān)管的候選者，這取決于對其（生態(tài)）毒性、潛在健康影響和公眾認(rèn)知的研究，以及關(guān)于它們在各個(gè)環(huán)境區(qū)間中出現(xiàn)的監(jiān)測數(shù)據(jù)”；中國工程院院士王金南從保障生態(tài)環(huán)境和人體健康出發(fā)，將“新污染物”定義為：“排放到環(huán)境中的具有生物毒性、環(huán)境持久性、生物累積性等特征，對生態(tài)環(huán)境或者人體健康存在較大風(fēng)險(xiǎn)，但尚未納入管理或現(xiàn)有管理措施不足的有毒有害化學(xué)物質(zhì)”。
（二）新污染物的語義解構(gòu)
不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前關(guān)于“新污染物”概念的討論仍停留在理論或政策層面，略顯籠統(tǒng)和模糊，更枉論對其作為一個(gè)規(guī)范性概念在法律文本中予以明確規(guī)定；谝话惴ɡ，法律概念是以“一種簡略的方式辨識(shí)那些具有相同或共同要素的典型情形的工作性工具”，也就是說，法律概念的形構(gòu)應(yīng)當(dāng)考慮的是那些能夠說明某個(gè)特定概念的最為典型的特征。如此來看，欲對作為新興概念的“新污染物”進(jìn)行法律意義上的概念界定，“解構(gòu)復(fù)雜概念、回歸既有概念”便是其必由之路。詳言之，“新污染物”一詞由作為定語的“新”以及作為名詞的“污染物”組合而成。其中，“污染物”并非新提出的概念，現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》等已對其有較為明確的定義。需要進(jìn)一步討論的便是，“新污染物”是否屬于法律概念中的“污染物”？其“新”又新在何處？
首先，何為“污染物”？污染物既屬于科學(xué)概念，也屬于法律概念。在科學(xué)概念上，污染物通常為人類活動(dòng)造成的、環(huán)境中存在的、危害生態(tài)環(huán)境或人體健康的物質(zhì)，其涵蓋范圍非常寬泛。在法律概念上，《環(huán)境保護(hù)法》第四十二條第一款對應(yīng)當(dāng)治理的污染物大致類型進(jìn)行了列舉。在現(xiàn)有立法框架下，能否將新污染物界定為法律上的“應(yīng)治理污染物”？由于新污染物主要來源于人類對有毒有害化學(xué)物質(zhì)的生產(chǎn)和使用，其在本質(zhì)上屬于有毒有害化學(xué)物質(zhì)，即使是低水平接觸也有潛在嚴(yán)重危害風(fēng)險(xiǎn)，其既可能是一種已經(jīng)形成的“污染”狀態(tài)，也可能是污染物還在環(huán)境中遷移、擴(kuò)散、累積的過程，還可能是一種無法判斷是否一定發(fā)生的“風(fēng)險(xiǎn)”，因此，新污染物理應(yīng)歸屬于法律概念下的“應(yīng)治理污染物”，具備法律上的可規(guī)制性。
其次，何為“新”？換言之，即“新”的判斷標(biāo)準(zhǔn)是什么？在英文概念中，新污染物“新”對應(yīng)的英文為“emerging”，意指“正在發(fā)生，即將到來”，學(xué)界對“新污染物”的表述還有“新型污染物”“新興污染物”等。“新”就詞義而言，是一個(gè)相對的概念，屬于觀點(diǎn)性和時(shí)機(jī)性的問題。在新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控語境下，關(guān)于“新”的判斷主要針對監(jiān)管層面而言，包括兩方面的含義，一方面是相對于管控較為完善的常規(guī)污染物而言，如二氧化硫、氮氧化物等，新污染物由于其“新近發(fā)現(xiàn)”或“新近關(guān)注”，目前尚無法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定或規(guī)定并不完善；另一方面新污染物是個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，意指正在出現(xiàn)的、動(dòng)態(tài)變化的，隨著環(huán)境監(jiān)測技術(shù)的發(fā)展、分析科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步以及公眾風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的提高，被識(shí)別和被納入管控名單的新污染物會(huì)逐步增加、更新。
最后，何為“新污染物”，即“新污染物”與“常規(guī)污染物”之間應(yīng)當(dāng)如何界分？一方面，從科學(xué)意義上來說，相對于常規(guī)污染物，新污染物具有以下特征：一是風(fēng)險(xiǎn)隱蔽性。新污染物通常以極低的濃度存在于空氣、水、沉積物和生態(tài)受體組織中，短期危害不明顯，但它們在環(huán)境中持久存在和在食物鏈中發(fā)生生物累積從而導(dǎo)致不利影響。二是來源廣泛性。新污染物可以通過農(nóng)業(yè)徑流、工業(yè)排放和生活垃圾等多種途徑進(jìn)入環(huán)境。三是高生物毒性。新污染物多具有器官毒性、神經(jīng)毒性、生殖和發(fā)育毒性等多種生物毒性，對人體健康造成潛在危害。四是治理復(fù)雜性。新污染物在環(huán)境中的存在、發(fā)生頻率、來源、持久性和運(yùn)輸路徑存在很大的不確定性，常規(guī)污染物管控方法無法有效控制新污染物的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，從規(guī)范意義上來講，我國以化學(xué)品是否列入《中國現(xiàn)有化學(xué)品名錄》為標(biāo)準(zhǔn)，把化學(xué)品分成新化學(xué)物質(zhì)、常規(guī)化學(xué)物質(zhì)，采取“法律法規(guī)+目錄”的模式，對重點(diǎn)化學(xué)品進(jìn)行管控。與新化學(xué)物質(zhì)和常規(guī)化學(xué)物質(zhì)在管理層面的界分類似，新污染物與常規(guī)污染物的主要區(qū)別在于新污染物屬于“治理不足”狀態(tài)的污染物，目前沒有被納入管控或管控不夠完善。
有鑒于此，筆者認(rèn)為新污染物與常規(guī)污染物的區(qū)別主要在于是否被納入管控以及管控是否完善。但新污染物與常規(guī)污染物也并非完全對立的概念，隨著科技的發(fā)展、人們認(rèn)識(shí)的提高和立法規(guī)制的完善，新污染物會(huì)實(shí)現(xiàn)向常規(guī)污染物的“身份轉(zhuǎn)化”。以《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》（以下簡稱《POPs公約》）規(guī)制的滴滴涕、氯丹、滅蟻靈及六氯苯由新污染物轉(zhuǎn)化為常規(guī)污染物進(jìn)行管控為例。經(jīng)過科學(xué)研究，認(rèn)定以上各種持久性有機(jī)污染物對生態(tài)環(huán)境和人體健康具有嚴(yán)重危害性，為了控制其生產(chǎn)、使用以及排放，聯(lián)合國于2001年５月22日通過了《POPs公約》，我國是公約簽署國之一。為了落實(shí)公約，我國于2007年６月公布了《中華人民共和國履行<關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約>國家實(shí)施計(jì)劃》。根據(jù)該計(jì)劃，2009年４月16日，原環(huán)境保護(hù)部和國家發(fā)改委等十部門聯(lián)合印發(fā)《公告》，決定自2009年５月17日起，禁止在中華人民共和國境內(nèi)生產(chǎn)、流通、使用和進(jìn)出口滴滴涕、氯丹、滅蟻靈及六氯苯。即是說，根據(jù)《公告》的規(guī)定，從2009年５月17日起，滴滴涕、氯丹、滅蟻靈及六氯苯就成為常規(guī)污染物被納入管控。該《公告》就是我國將滴滴涕、氯丹、滅蟻靈及六氯苯由新污染物轉(zhuǎn)化為常規(guī)污染物進(jìn)行管控的法定依據(jù)。再以我國最近對新污染物的治理舉措為例。2022年５月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《新污染物治理行動(dòng)方案》，對新污染物治理作出系統(tǒng)部署，提出了“篩、評(píng)、控、禁、減、治”的方案。根據(jù)《新污染物治理行動(dòng)方案》，生態(tài)環(huán)境部等六部門制定了《重點(diǎn)管控新污染物清單（2023年版）》，列出全氟辛基磺酸及其鹽類和全氟辛基磺酰氟等14種新污染物，明確對其采取管控措施。據(jù)此，這14種新污染物依規(guī)被轉(zhuǎn)化為常規(guī)污染物，納入管控范圍。
（三）新污染物的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控
當(dāng)前，我國新污染物污染形勢嚴(yán)峻，研究顯示，新污染物在我國水體和沉積物、土壤和地下水、空氣中均有分布，在蔬菜、魚類、蛋類等生物介質(zhì)和血液、尿液、母乳等人體樣本中也被大量檢出。例如，我國各大水系均受到鄰苯二甲酸酯等內(nèi)分泌干擾物污染，其中長江武漢段水體中鄰苯二甲酸酯類物質(zhì)的濃度是法國塞納河口的約100倍；部分城市在女性母乳樣本中檢測出較高濃度的全氟化合物，該類物質(zhì)的攝入量相當(dāng)于歐盟每周耐受量標(biāo)準(zhǔn)值的48倍。
傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型過程中，伴隨著工業(yè)革命帶來的不可預(yù)知的健康和環(huán)境威脅。社會(huì)中彌散著化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等諸多技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，加之人們法治意識(shí)的提升，利益訴求日趨多元化，人類因此進(jìn)入了一個(gè)完全意義上的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。德國學(xué)者烏爾里希·貝克首先提出了“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”概念，“風(fēng)險(xiǎn)社指現(xiàn)代性的一個(gè)階段，在這個(gè)階段，工業(yè)化社會(huì)道路上所產(chǎn)生的威脅開始占主導(dǎo)地位”。與傳統(tǒng)社會(huì)的危險(xiǎn)相比，現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的一大重要特征便在于科學(xué)上的不確定性。新污染物的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)便是典型的科學(xué)不確定問題，即根據(jù)人類現(xiàn)有科技水平和已有信息，難以對新污染物的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的具體情況做出準(zhǔn)確判斷，這種不確定主要包括產(chǎn)生源頭、發(fā)展過程和危害結(jié)果的不確定。
作為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的主要集中場域之一，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中典型的風(fēng)險(xiǎn)類型，而由化學(xué)品生產(chǎn)和使用導(dǎo)致的新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)更易于使人們感受風(fēng)險(xiǎn)對整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的沖擊，也即“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)化”，F(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)情境中，新污染物的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)性主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的客觀現(xiàn)實(shí)性，即人類在化學(xué)物質(zhì)的生產(chǎn)使用過程中必然會(huì)產(chǎn)生導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境和人體健康損害的風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)的存在不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移，隨著科學(xué)研究的深入發(fā)現(xiàn)，新污染物損害人體機(jī)能的可能性被不斷放大，新污染物損害風(fēng)險(xiǎn)具有現(xiàn)實(shí)性。第二，新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的影響域廣。新污染物因其遷移性等特征，影響范圍涵攝廣泛的自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)系統(tǒng)。第三，新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的累積性。新污染物由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱蔽的特征，其造成的顯著與實(shí)質(zhì)損害往往是長期積累的結(jié)果，一旦新污染物超過生態(tài)環(huán)境所能承受的閾值，便容易出現(xiàn)“由環(huán)境引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”。根據(jù)“風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大分析框架（the social amplification of risk）”，隨著人們對新污染物的風(fēng)險(xiǎn)感知增加，便會(huì)誘發(fā)社會(huì)治理秩序紊亂、群體性社會(huì)沖突等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，造成環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的演化。
風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，解決環(huán)境問題和應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)成為國家任務(wù)變遷的重要方向，并催生了“環(huán)境國家”！稇椃ā芬(guī)定的“保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”的國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)是環(huán)境國家實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共秩序的基本范疇，由此衍生了類型化的國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)，即現(xiàn)狀保持義務(wù)、危險(xiǎn)防御義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)。在充滿不確定性的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，國家除了對傳統(tǒng)的危險(xiǎn)因素加以管制和排除外，更要應(yīng)對不斷出現(xiàn)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題并采取預(yù)防性措施，包括由新污染物導(dǎo)致的大氣、水、土壤在內(nèi)的環(huán)境要素的受損風(fēng)險(xiǎn)以及對人體健康的威脅。為此，需以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式來銜接確定性的法律與科學(xué)的不確定性，通過回應(yīng)科學(xué)不確定性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的法律訴求，從而最大限度防范新污染物的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。
二、新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的“入典”進(jìn)路
（一）新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的規(guī)范困境
鑒于我國尚未針對新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控作出專門性規(guī)范，實(shí)踐中只能更多地沿用或參照現(xiàn)行《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》《監(jiān)控化學(xué)品管理?xiàng)l例》《化妝品監(jiān)督管理?xiàng)l例》《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境登記管理辦法》等傳統(tǒng)化學(xué)品管制法律規(guī)范予以規(guī)制。也正是此種“用舊法律應(yīng)對新事物”的無奈做法，愈發(fā)凸顯現(xiàn)行法律規(guī)范的不足與局限。具體來看，其主要表現(xiàn)在以下幾方面。
其一，新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控立法理念失之偏頗。一方面，缺乏“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”理念。以化學(xué)品管制為主的立法著重于防止化學(xué)品安全事故，例如《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》以預(yù)防和減少化學(xué)品事故為立法宗旨，而針對新污染物的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)行規(guī)則體系未能提供充分的制度反饋，存在科學(xué)判斷代替法律判斷、缺乏有效風(fēng)險(xiǎn)溝通、風(fēng)險(xiǎn)決策裁量權(quán)控制機(jī)制匱乏等難題。另一方面，未體現(xiàn)新污染物治理的“生命周期管理理念”，F(xiàn)行立法大多數(shù)針對的還是最容易發(fā)生安全事故的生產(chǎn)、運(yùn)輸、儲(chǔ)存環(huán)節(jié)，缺少針對新污染物的源頭——有毒有害化學(xué)品全生命周期的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)防范的管理制度。
其二，新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控法律規(guī)制依據(jù)不足。當(dāng)前我國鮮有直接以新污染物為規(guī)制對象的立法，法律對新污染物的涵攝范圍有限。從管控對象上看，新污染物類別成千上萬，但我國現(xiàn)行立法中通常只涉及某一種類型，如《生物安全法》只涉及對抗生素的規(guī)制，《化妝品監(jiān)督管理?xiàng)l例》只涉及對部分微塑料的規(guī)制，缺乏整體性視野和全局性視野；從管控依據(jù)上看，新污染物治理在國家層面的立法尚處于空白狀態(tài)，執(zhí)法部門針對新污染物的執(zhí)法并沒有直接性的法律依據(jù)，缺乏對收集化學(xué)物質(zhì)危害屬性及其生產(chǎn)、使用、排放等暴露信息的授權(quán)，缺乏對持久性有機(jī)污染物等有害化學(xué)物質(zhì)采取禁止生產(chǎn)或限制用途等源頭管控措施的法律授權(quán)，制約了新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管控工作的開展，也大大限制了執(zhí)法活動(dòng)的精準(zhǔn)性。
其三，新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控相關(guān)立法層級(jí)較低。我國新污染物治理領(lǐng)域多為行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件，缺乏高位階的法律指引，新污染物治理在縱向上缺乏上位法的支撐，在橫向上難以形成合力。例如《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理登記辦法》為效力層級(jí)較低的部門規(guī)章，相關(guān)制度設(shè)計(jì)的“剛性”缺失，法律責(zé)任的約束性較弱，導(dǎo)致難以形成新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的長效機(jī)制。我國目前有4.6萬余種化學(xué)物質(zhì)列入《中國現(xiàn)有化學(xué)品名錄》，而這只占化學(xué)物質(zhì)中的一小部分，每年還會(huì)新增上千種新化學(xué)物質(zhì)，絕大多數(shù)化學(xué)物質(zhì)對生態(tài)環(huán)境和人體健康的危害特性還未被識(shí)別就進(jìn)入了生產(chǎn)和生活領(lǐng)域，當(dāng)這些有毒有害化學(xué)物質(zhì)累積到一定程度時(shí)，則會(huì)造成難以逆轉(zhuǎn)的危害后果。
（二）新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的“入典”需求
在新污染物治理面臨諸多規(guī)范困境的現(xiàn)實(shí)情況下，尋求新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的立法出路成為我國生態(tài)文明法治建設(shè)的重要使命。有學(xué)者提出應(yīng)將新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控納入生態(tài)環(huán)境法典以回應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求，也有學(xué)者提出制定“化學(xué)物質(zhì)生產(chǎn)和使用綜合性立法”以解決上位法依據(jù)缺失的問題。相比于綜合性立法，將新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控寫入生態(tài)環(huán)境法典顯然是一個(gè)更為實(shí)際可行的選擇。按照當(dāng)下生態(tài)環(huán)境法典編纂方案，“污染防治編”將盡可能地整合現(xiàn)行污染防治立法，實(shí)現(xiàn)完整的體系化，以達(dá)到法典編纂完成后廢止現(xiàn)行污染防治單行法之目標(biāo)。甚言之，即便能在短時(shí)間內(nèi)推出“化學(xué)物質(zhì)生產(chǎn)和使用的綜合性立法”，其最終還是要被生態(tài)環(huán)境法典所吸納。因此，將新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控相關(guān)內(nèi)容寫入生態(tài)環(huán)境法典，是立足于我國國情和現(xiàn)實(shí)需求作出的必然選擇。具體來看，可從新污染物治理立法的緊迫性需求以及生態(tài)環(huán)境法典編纂的體系性需求出發(fā)，為新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控“入典”的必要性作出詮釋。
1.新污染物治理立法的迫切性需求
當(dāng)前我國新污染物環(huán)境污染的緊迫趨勢亟待法治層面作出回應(yīng)，在法治建設(shè)系統(tǒng)化要求日益突出的時(shí)代背景下，將新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控納入生態(tài)環(huán)境法典有利于為新污染物治理提供頂層規(guī)范指引。
其一，編纂生態(tài)環(huán)境法典，有利于及時(shí)填補(bǔ)新污染物治理立法空白，F(xiàn)階段，以生態(tài)環(huán)境法典編纂為重點(diǎn)，推進(jìn)新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控“入典”，能夠及時(shí)補(bǔ)足新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控立法的缺失，解決當(dāng)下新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控?zé)o法可依的問題。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境法典以體系化的方式集成新污染物治理規(guī)則，推動(dòng)新污染物治理立法體系內(nèi)部的價(jià)值融貫，在統(tǒng)一的立法理念指引下，實(shí)現(xiàn)新污染物治理法律體系內(nèi)各規(guī)范、各制度之間組織與編排邏輯一致，能夠更好地規(guī)范新污染物的管控和治理。
其二，生態(tài)環(huán)境法典在位階上更具權(quán)威屬性，有利于提高新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控在法律層面的約束力。在我國的法律淵源中，法典屬于效力僅次于憲法的“基本法律”，以高位階的生態(tài)環(huán)境法典對新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控予以規(guī)制，可以更有力地遏制當(dāng)前新污染物的嚴(yán)峻污染形勢，將新污染物治理的政策要求、執(zhí)行體制、關(guān)鍵規(guī)制工具和主要的法律制度納入法典之中，顯示新污染物治理的核心要求和關(guān)鍵內(nèi)容，為新污染物治理提供規(guī)范依循。
其三，新污染物“依典而治”，有利于充分體現(xiàn)國家對新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的高度重視。新污染物引發(fā)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)已成為國際社會(huì)普遍關(guān)注的共同難題，將新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控納入生態(tài)環(huán)境法典，體現(xiàn)了國家層面對新污染物治理的決心。以法典化的方式對可能產(chǎn)生新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為作出預(yù)防性規(guī)定，發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)法律在調(diào)整現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)關(guān)系中的內(nèi)在價(jià)值，有利于更好地履行相關(guān)國際公約義務(wù)，增強(qiáng)我國在新污染物國際治理中的話語權(quán)，也為其他國家應(yīng)對新污染物帶來的生態(tài)環(huán)境問題提供中國方案。
2.生態(tài)環(huán)境法典編纂的體系性需求
法典作為法律體系化的最高形式，具有“外部體系”的內(nèi)容全面性和“內(nèi)部體系”的邏輯一致性的特征。法典的內(nèi)容全面性是指將同一領(lǐng)域同一性質(zhì)的法律規(guī)范按照內(nèi)在一致的邏輯和制度結(jié)構(gòu)整合起來，覆蓋社會(huì)生活的基本方面，為主要社會(huì)關(guān)系活動(dòng)提供基本法律規(guī)則。法典的內(nèi)部體系邏輯一致是指相較于一般法律，法典更加強(qiáng)調(diào)立法的科學(xué)性和體系性，即存在自身邏輯使制度之間能夠緊密配合、科學(xué)分工。編纂生態(tài)環(huán)境法典作為一項(xiàng)艱巨的立法任務(wù)和系統(tǒng)工程，不是簡單地對現(xiàn)有法律進(jìn)行平移匯編，也不是脫離以往規(guī)范制定全新的法律，而是以法典化的方式對現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律制度規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)整合、編訂纂修、集成升華，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境法律制度的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性。因此，“編”“纂”結(jié)合的立法技術(shù)會(huì)一直貫穿在生態(tài)環(huán)境法典編纂的過程之中。
一方面，通過“編”的形式統(tǒng)合現(xiàn)行立法，最大程度保障法典的內(nèi)容全面性。污染防治法作為我國環(huán)境法中較為成熟的立法領(lǐng)域，學(xué)界普遍提出在法典編纂中以“編”的形式統(tǒng)合污染防治單行法，故現(xiàn)行污染防治類單行法全部廢止，不再保留。新污染物在本質(zhì)上屬于有毒有害化學(xué)物質(zhì)，與常規(guī)污染物并列于污染物的范疇之中，理應(yīng)成為生態(tài)環(huán)境法典的重要規(guī)制對象，如果法典只對常規(guī)污染物進(jìn)行規(guī)制，難免出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境法典污染控制編的結(jié)構(gòu)性疏漏。生態(tài)環(huán)境法典作為環(huán)境法律體系化發(fā)展的重要載體，其框架結(jié)構(gòu)的設(shè)置反映了其調(diào)整社會(huì)關(guān)系的范圍和權(quán)利保護(hù)的射程。為此，應(yīng)充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境法典的法源統(tǒng)合功能，將新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的內(nèi)容納入生態(tài)環(huán)境法典之中。
另一方面，通過“纂”的形式補(bǔ)充完善立法空缺，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境法典的體系性效益。在污染物治理現(xiàn)行規(guī)定中，常規(guī)污染物的治理方式并不全然適用于新污染物，常規(guī)污染物治理的側(cè)重點(diǎn)在于達(dá)標(biāo)管理，而對于新污染物，在于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的防范和管控，需要運(yùn)用新理論、新方法以及新的研究范式，依托科技賦能進(jìn)行科學(xué)立法。在新污染物治理立法缺位的情況下，通過在生態(tài)環(huán)境法典中回應(yīng)新污染物環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)防范的現(xiàn)實(shí)需要，以此作為生態(tài)環(huán)境法典編纂的創(chuàng)新內(nèi)容，協(xié)同治理常規(guī)污染物與新污染物，更具妥當(dāng)性與前瞻性。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境法典以體系化的立法技術(shù)形成的體系效益作為法典編纂的實(shí)質(zhì)目標(biāo)，保持了法律的“開放性與包容性”，為新污染物領(lǐng)域新興問題的應(yīng)對預(yù)留了立法空間。將來可以根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)、政策工具的發(fā)展，在既有立法框架內(nèi)制定配套的專項(xiàng)法規(guī)規(guī)章進(jìn)行更新和補(bǔ)充，推動(dòng)新污染物治理法律體系不斷完善。
（三）新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的“入典”基礎(chǔ)
新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控納入生態(tài)環(huán)境法典，不僅可以及時(shí)回應(yīng)新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的需要，提高新污染物治理能力，還可以充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境法典的體系效益，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境法典的內(nèi)容全面性和邏輯一致性。應(yīng)進(jìn)一步研判新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控“入典”的條件，統(tǒng)籌考量新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的政治要求、政策導(dǎo)向、立法準(zhǔn)備以及經(jīng)驗(yàn)借鑒等現(xiàn)實(shí)因素，從而為新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控“入典”的可行性做出確證。
第一，黨和國家對新污染物治理的高度重視為新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控“入典”奠定了政治基礎(chǔ)。2018年５月，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出“對新的污染物治理開展專項(xiàng)研究和前瞻研究”；2022年10月，黨的二十大報(bào)告將“開展新污染物治理”作為深入推進(jìn)環(huán)境污染防治的重要任務(wù)進(jìn)行部署；2024年政府工作報(bào)告明確指出“強(qiáng)化固體廢物、新污染物、塑料污染治理”，這是連續(xù)第三年將“強(qiáng)化新污染物治理”寫進(jìn)政府工作報(bào)告；2024年７月，黨的二十屆三中全會(huì)通過的《決定》提出“建立新污染物協(xié)同治理和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控體系，推進(jìn)多污染物協(xié)同減排”。從“對新的污染物治理開展專項(xiàng)研究”到“強(qiáng)化新污染物治理”，再到“新污染物協(xié)同治理”，黨和國家對新污染物治理的要求逐步深入，新污染物治理的緊迫性更加凸顯。為此，應(yīng)積極推進(jìn)新污染物治理“入典”，用法治思維、法治方式和法治力量保障新污染物治理目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)。
第二，《新污染物治理行動(dòng)方案》為新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控“入典”提供了政策指引。政策作為法律的先導(dǎo)和指引，在本質(zhì)上決定了我國立法的基本方向、目標(biāo)、原則和諸多制度措施。新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控立法在很大程度上就是要將我國新污染物治理的相關(guān)戰(zhàn)略、策略和政策等轉(zhuǎn)化為法律表達(dá)，實(shí)現(xiàn)從政策治理到依法治理的提升。2022年５月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《新污染物治理行動(dòng)方案》，對新污染物治理作出頂層設(shè)計(jì)，明確了我國新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的階段性目標(biāo)任務(wù)和實(shí)施策略。該行動(dòng)方案以“有效防范新污染物環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)為核心”，遵循整體性的治理模式，針對化學(xué)物質(zhì)的調(diào)查、監(jiān)測、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控、進(jìn)出口環(huán)境管理等提出全生命周期環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控措施，為新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控“入典”提供了重要的宏觀導(dǎo)向。
第三，中央和地方新污染物治理的相關(guān)立法為新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控“入典”奠定了立法基礎(chǔ)。在中央立法層面，《黃河保護(hù)法》第八十條規(guī)定了政府部門對持久性有機(jī)污染物等新污染物的管控和治理的職責(zé)。化學(xué)品、農(nóng)藥、獸藥、藥品管理等領(lǐng)域的法律法規(guī)也為新污染物治理“入典”提供了一定的規(guī)范供給。除此之外，《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理登記辦法》《重點(diǎn)管控新污染物清單》等部門規(guī)章，以及《優(yōu)先控制化學(xué)品名錄》等多項(xiàng)行政規(guī)范性文件為新污染物治理“入典”奠定重要的立法基礎(chǔ)；在地方立法層面，有諸多地方將新污染物治理要求納入地方性法規(guī)，開展新污染物治理的地方立法探索。例如2022年１月公布的《河南省南水北調(diào)飲用水水源保護(hù)條例》第五十三條對河南省生態(tài)環(huán)境主管部門開展新污染物監(jiān)測的職責(zé)作出規(guī)定；2024年３月公布的《江蘇省生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》第六十一條對本省各級(jí)人民政府組織開展重點(diǎn)管控新污染物的篩查評(píng)估作出規(guī)定，明確要求重點(diǎn)地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)采取禁止、限制、限排等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控措施。地方立法先行先試，為國家立法提供樣本和經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮立法試驗(yàn)田的作用，為新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控“入典”提供重要的參考。
第四，域外新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控實(shí)踐為新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控“入典”提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。自20世紀(jì)70年代起，美國、日本、歐盟等國家和地區(qū)紛紛頒布實(shí)施了以化學(xué)物質(zhì)登記（注冊）、危害識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并進(jìn)而對高風(fēng)險(xiǎn)化學(xué)物質(zhì)采取禁止、限制等風(fēng)險(xiǎn)管控措施為主要制度的專門化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理法規(guī)，例如美國2016年修訂的《有毒物質(zhì)控制法》（Toxic Substances Control Act）授權(quán)美國環(huán)境保護(hù)署采取行動(dòng)解決市場上化學(xué)品對人體健康或生態(tài)環(huán)境造成的不合理風(fēng)險(xiǎn)；日本于2011年修訂的《化學(xué)物質(zhì)審查與生產(chǎn)控制法》著眼于對同時(shí)具備持久性、累積性、長期毒性三大要素的高風(fēng)險(xiǎn)化學(xué)物質(zhì)進(jìn)行管制，并建立了新化學(xué)物質(zhì)審查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、分級(jí)管理、基本信息報(bào)告等制度；歐盟以２００６年通過的《注冊、評(píng)估、授權(quán)和限制化學(xué)品法規(guī)》（Registration，Evaluation，Authorisation and Restriction of Chemicals）和2008年通過的《關(guān)于物質(zhì)和混合物的分類、標(biāo)簽和包裝法規(guī)》（Classification，Labeling and Packaging）為代表，建立了較為完整的化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控框架。相關(guān)國家的以上立法實(shí)踐，為我國新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控“入典”提供了重要的域外經(jīng)驗(yàn)借鑒。
三、新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的法典表達(dá)
新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控是一項(xiàng)涉及面廣、聯(lián)動(dòng)性強(qiáng)的系統(tǒng)性工程，需秉持系統(tǒng)觀念，重視立法規(guī)范對象之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。以生態(tài)環(huán)境法典編纂推動(dòng)新污染物治理立法系統(tǒng)化，有利于實(shí)現(xiàn)新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性管控，在生態(tài)環(huán)境法典的體例編排已經(jīng)明確的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步以系統(tǒng)觀念為方法論，將新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的內(nèi)容以體系化的方式融入各編之中。基于新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的規(guī)范需求，在生態(tài)環(huán)境法典中宜以總則編為基本指引、以污染控制編為核心規(guī)范、以生態(tài)環(huán)境責(zé)任編為重要依托，科學(xué)構(gòu)建新污染物治理規(guī)則。
（一）新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控“入典”的指導(dǎo)思想
黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持系統(tǒng)觀念”，并將其作為進(jìn)一步全面深化改革的六大原則之一。系統(tǒng)觀念是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的世界觀和方法論的重要內(nèi)容。“系統(tǒng)是指由互相關(guān)聯(lián)、互相制約、互相作用的各個(gè)部分組成的具有一定功能的總體。”系統(tǒng)觀念是運(yùn)用系統(tǒng)論解決復(fù)雜問題的思維和方法，要求從整體上研究事物發(fā)展的方向、目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、意義等問題。新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控本身就是一個(gè)系統(tǒng)工程，新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控“入典”需要以系統(tǒng)觀念為指引做出系統(tǒng)規(guī)劃和全面統(tǒng)籌。
其一，新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的整體性預(yù)防。一方面，在新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的對象上，要有整體性思維和全局性視野。新污染物是多種有毒有害物質(zhì)的集合，僅對部分要素進(jìn)行治理無法將治理效果推及整體，立足整體展開的治理則可以促進(jìn)系統(tǒng)內(nèi)部各要素的優(yōu)化。整體性思維要求新污染物治理立法超越僅關(guān)注某一類單一化學(xué)物質(zhì)或者環(huán)境要素的局部視野，采用關(guān)注新污染物整體以及不同污染物之間相關(guān)作用關(guān)系的整體性視野。另一方面，在新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的環(huán)節(jié)上，要堅(jiān)持全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管控的理念。新污染物的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)貫穿化學(xué)物質(zhì)生產(chǎn)、加工使用、消費(fèi)、廢棄的全過程，控制新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)需要關(guān)注化學(xué)物質(zhì)生命周期不同階段的不同形態(tài)，包括產(chǎn)品形態(tài)和排放進(jìn)入環(huán)境后的污染物形態(tài)，須以系統(tǒng)觀念對新污染物實(shí)施全過程的風(fēng)險(xiǎn)管控。
其二，新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控制度的系統(tǒng)性構(gòu)建。從系統(tǒng)論的角度看，制度欲達(dá)到其最佳運(yùn)行狀態(tài)，一方面指向制度系統(tǒng)所發(fā)揮的作用，另一方面指向制度系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)之間相互作用的關(guān)系。在此邏輯下，制度的系統(tǒng)性構(gòu)建是確保制度間及制度內(nèi)部配套協(xié)同、有機(jī)銜接的必然要求！缎挛廴疚镏卫硇袆(dòng)方案》提出“建立健全化學(xué)物質(zhì)環(huán)境信息調(diào)查、環(huán)境調(diào)查監(jiān)測、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控和新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理登記、有毒化學(xué)品進(jìn)出口環(huán)境管理等制度”，為此，生態(tài)環(huán)境法典應(yīng)通過制度的系統(tǒng)性構(gòu)建，對新污染物治理作出以風(fēng)險(xiǎn)管控為核心關(guān)切的統(tǒng)籌性安排。
其三，新污染物多環(huán)境介質(zhì)的協(xié)同治理。協(xié)同治理是新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的重要方法論，生態(tài)環(huán)境法典應(yīng)在各編中加強(qiáng)新污染物協(xié)同治理的法律關(guān)照。一是實(shí)現(xiàn)治理對象的協(xié)同。新污染物治理要堅(jiān)持系統(tǒng)推進(jìn)，統(tǒng)籌推動(dòng)大氣、水、海洋、土壤、固體廢物等多環(huán)境介質(zhì)協(xié)同治理。二是實(shí)現(xiàn)治理主體的協(xié)同，除了政府要加強(qiáng)新污染物的管控外，社會(huì)組織、企業(yè)和個(gè)人也應(yīng)共同發(fā)揮作用，推動(dòng)新污染物治理由政府主導(dǎo)向多元主體共治的轉(zhuǎn)變。三是實(shí)現(xiàn)治理區(qū)域的協(xié)同。新污染物的特殊物理化學(xué)性質(zhì)及其吸附性、生物累積性使其可長距離遷移擴(kuò)散，而分割碎片化的、以行政區(qū)域?yàn)榻缦薜闹卫砟Ｊ诫y以應(yīng)對新污染物跨界、外溢導(dǎo)致的污染問題，為此應(yīng)當(dāng)設(shè)立跨區(qū)域跨流域的新污染物協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，推動(dòng)不同區(qū)域新污染物的協(xié)同治理以及不同部門職能的有效銜接。
（二）總則編：貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則
生態(tài)環(huán)境法典的總則編是生態(tài)環(huán)境法典的總綱，對整部法典起到統(tǒng)領(lǐng)作用？倓t編對法典的基本原則與基本制度作出規(guī)定，基本原則承載著環(huán)境法律規(guī)范的內(nèi)在價(jià)值。為保障生態(tài)環(huán)境與人體健康權(quán)益，生態(tài)環(huán)境法典中新污染物的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控應(yīng)當(dāng)適用針對“潛在風(fēng)險(xiǎn)”的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。
風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則強(qiáng)調(diào)“國家應(yīng)當(dāng)設(shè)法通過謹(jǐn)慎的前瞻性規(guī)劃來避免環(huán)境損害的發(fā)生”。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的嚴(yán)格程度，學(xué)界延伸出弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則兩種版本。弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則主張監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)被授權(quán)在科學(xué)不確定的背景下處理風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則主張，“當(dāng)某項(xiàng)活動(dòng)對人類健康或環(huán)境造成危害威脅時(shí)，即使某些因果關(guān)系在科學(xué)上尚未完全建立，也應(yīng)采取預(yù)防措施”，且“活動(dòng)的承擔(dān)者須對活動(dòng)沒有危害承擔(dān)舉證責(zé)任”。預(yù)防原則的弱版本和強(qiáng)版本都強(qiáng)調(diào)對危害的預(yù)測和在面對不確定性時(shí)采取預(yù)防措施，但兩種方法之間存在一些重要差異。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的強(qiáng)版本表明，如果風(fēng)險(xiǎn)制造者不能舉證證明某一行為沒有風(fēng)險(xiǎn)，便會(huì)觸發(fā)政府在科學(xué)不確定的條件下對風(fēng)險(xiǎn)的管控。而風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的弱版本則相對“溫和”，從社會(huì)的可接受程度出發(fā)，允許政府在科學(xué)不確定的條件下對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控。當(dāng)然，“強(qiáng)”和“弱”兩種版本的預(yù)防措施并非涇渭分明，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整的過程，監(jiān)管主體根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)防控需求在預(yù)防的彈性區(qū)間內(nèi)進(jìn)行合法的“自由游走”。
新污染物是典型的風(fēng)險(xiǎn)問題，接觸新污染物所產(chǎn)生的環(huán)境和健康影響在科學(xué)上存在高度不確定性，不確定性的存在使管控變得困難，“決策于未知之中”成為政府規(guī)制新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的顯著特點(diǎn)。采用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則有利于監(jiān)測、預(yù)防或減輕不確定的潛在威脅，使決策的平衡轉(zhuǎn)向“審慎的預(yù)見”，為新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控提供正當(dāng)性、合法性來源。就強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則而言，在新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控中適用欠缺合理性。在強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則下，證明有毒化學(xué)品的安全性的義務(wù)置于生產(chǎn)者、使用者和排放者方面，即風(fēng)險(xiǎn)制造者承擔(dān)了量化風(fēng)險(xiǎn)和向監(jiān)管機(jī)構(gòu)披露相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)（如事故概率、毒性數(shù)據(jù)、健康研究、有毒物質(zhì)釋放的擴(kuò)散預(yù)測等）的義務(wù)。而由于知識(shí)和信息的有限性，獲取新污染物的充足信息必將給相關(guān)企業(yè)造成巨大的負(fù)擔(dān)，不利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。
相比之下，弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則更為合理。按照弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，對于新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的管控并不以追求“零風(fēng)險(xiǎn)”為目標(biāo)，而是將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制在“可接受的水平”。與此同時(shí)，為防止風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則置入環(huán)境法律原則范疇招致懷疑論者對裁量空間過于寬泛的質(zhì)疑，應(yīng)賦予新污染物“發(fā)生環(huán)境和健康損害的可能性”和“危害程度”以規(guī)范化的法律標(biāo)準(zhǔn)。為此，需要從正當(dāng)?shù)某绦蛑，建立以程序性控制為中心的預(yù)防性措施？梢酝ㄟ^新化學(xué)物質(zhì)的申報(bào)和登記、化學(xué)物質(zhì)排放清單、重點(diǎn)新污染物管控名錄等程序性手段，在鼓勵(lì)科技創(chuàng)新和防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)之間求得平衡。
（三）污染控制編：設(shè)立專章進(jìn)行規(guī)定
生態(tài)環(huán)境法典污染控制編是以現(xiàn)行污染防治立法為基礎(chǔ)經(jīng)過體系化整合而形成，新污染物的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控宜以污染控制編為規(guī)范承載，創(chuàng)設(shè)“新污染物和有毒有害化學(xué)物質(zhì)污染控制”專章，填補(bǔ)新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控立法空白。以專章為界限將新污染物與其他污染物進(jìn)行區(qū)分，避免與其他污染防治法的內(nèi)容產(chǎn)生掣肘，造成體系內(nèi)部的割裂。
1.新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的制度設(shè)置
“新污染物和有毒有害化學(xué)物質(zhì)污染控制”章應(yīng)在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的指引下，以程序性規(guī)制為重心，以風(fēng)險(xiǎn)防范為導(dǎo)向，建構(gòu)覆蓋化學(xué)物質(zhì)的全生命周期的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控制度體系。
一是化學(xué)物質(zhì)環(huán)境信息調(diào)查制度。開展化學(xué)物質(zhì)環(huán)境信息調(diào)查，掌握化學(xué)物質(zhì)的環(huán)境賦存情況，是科?? ２０ 學(xué)評(píng)估環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)識(shí)別具有較大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)根據(jù)化學(xué)物質(zhì)的危害特性等，定期組織開展化學(xué)物質(zhì)環(huán)境信息調(diào)查。同時(shí)，生產(chǎn)、加工使用和進(jìn)口化學(xué)物質(zhì)的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)提供所使用化學(xué)物質(zhì)的物理化學(xué)性質(zhì)、數(shù)量、用途、危害特性、環(huán)境排放等信息。
二是新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理登記制度。開展新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理登記，主要是為了通過把控源頭準(zhǔn)入，來預(yù)防生產(chǎn)或進(jìn)口的新化學(xué)物質(zhì)對生態(tài)環(huán)境和人體健康帶來風(fēng)險(xiǎn)。生態(tài)環(huán)境法典中應(yīng)明確規(guī)定，生產(chǎn)或進(jìn)口新化學(xué)物質(zhì)的單位，應(yīng)當(dāng)在生產(chǎn)或者進(jìn)口前在國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門辦理新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理登記；未辦理新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理登記，不得生產(chǎn)、進(jìn)口新化學(xué)物質(zhì)或者將化學(xué)物質(zhì)用于已經(jīng)登記以外的用途，禁止加工使用未辦理新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理登記的單位生產(chǎn)或者進(jìn)口的新化學(xué)物質(zhì)。
三是新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是為有針對性地制定化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控措施提供科學(xué)依據(jù)而開展的基礎(chǔ)性技術(shù)工作。根據(jù)《化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)方法框架性指南》，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要遵循危害識(shí)別、劑量（濃度）－反應(yīng)（效應(yīng)）評(píng)估、暴露評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)表征四個(gè)步驟，包括未發(fā)現(xiàn)不合理風(fēng)險(xiǎn)、存在不合理風(fēng)險(xiǎn)以及風(fēng)險(xiǎn)無法確定三個(gè)結(jié)論。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是科學(xué)技術(shù)知識(shí)與法律正當(dāng)程序的結(jié)合，其不僅是科學(xué)評(píng)估過程，還是價(jià)值判斷過程。因此，新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)全盤考量社會(huì)和環(huán)境因素，根據(jù)化學(xué)品的危害和暴露信息，組織開展新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，采用定性或定量的方式分析判別化學(xué)物質(zhì)可能對生態(tài)環(huán)境和人體健康造成危害效應(yīng)的程度及概率大小。
四是重點(diǎn)管控新污染物清單制度。重點(diǎn)管控新污染物清單是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對新污染物治理開展管控的重要依據(jù)，也是開展新污染物治理空缺分析和制訂對策的科學(xué)基礎(chǔ)。應(yīng)由生態(tài)環(huán)境主管部門制定新增的重點(diǎn)管控新污染物清單，明確禁止、限制等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控措施。同時(shí)，清單制定程序應(yīng)當(dāng)受正當(dāng)、法定程序的約束，為此需要定期、協(xié)調(diào)地對重點(diǎn)管控新污染物清單進(jìn)行補(bǔ)充和更新，提高清單的客觀性和權(quán)威性。
五是有毒有害化學(xué)物質(zhì)進(jìn)口環(huán)境管理許可制度。從源頭控制有毒有害化學(xué)品，減少有毒有害化學(xué)品的進(jìn)口，是防治新污染物的重要部分。對列入嚴(yán)格限制進(jìn)口化學(xué)物質(zhì)名錄的化學(xué)物質(zhì)，應(yīng)實(shí)施進(jìn)口的環(huán)境管理許可。此外，應(yīng)篩選出含某種重點(diǎn)有毒化學(xué)品的消費(fèi)品清單，并根據(jù)國家對各類產(chǎn)品的實(shí)際需求量設(shè)定進(jìn)口量、規(guī)定使用條件和用途等豁免條件。
2.新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的規(guī)范銜接
基于生態(tài)環(huán)境的整體性與關(guān)聯(lián)性，以及新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的廣域性與全局性，污染控制編中關(guān)于新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的規(guī)范亦應(yīng)考量與其他章、編以及配套性規(guī)范之間的協(xié)調(diào)融貫。
一是與污染控制編項(xiàng)下其他章的規(guī)范的協(xié)調(diào)。新污染物存在于大氣、水、海洋、土壤、固體廢物等介質(zhì)中，不僅新污染物的數(shù)量和種類在不斷增加，而且交互作用的形式日益多樣化，在環(huán)境媒介之間更容易發(fā)生化學(xué)物質(zhì)之間的協(xié)同作用，這些物質(zhì)在排放、遷移、蓄積和轉(zhuǎn)化過程中產(chǎn)生不確定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)促進(jìn)新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控專章與大氣污染防治、水污染防治、海洋污染防治、土壤污染防治、固體廢物污染防治等章的規(guī)定相協(xié)調(diào)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)新污染物多環(huán)境介質(zhì)協(xié)同治理。
二是與生態(tài)環(huán)境法典其他編的規(guī)范的融貫。新污染物治理與自然生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展等息息相關(guān)，與其他編的具體制度產(chǎn)生實(shí)質(zhì)聯(lián)系。因此，生態(tài)環(huán)境法典的編纂應(yīng)從保護(hù)生態(tài)環(huán)境的整體需要出發(fā)，將新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控不同面向的內(nèi)容分別置于以上各編之中，形成法律規(guī)范之間的邏輯關(guān)聯(lián)，強(qiáng)化新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控與自然生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展等規(guī)定的協(xié)調(diào)銜接。
三是與新污染物管控配套性規(guī)范的銜接。雖然生態(tài)環(huán)境法典污染控制編的編纂方案是在法典編纂完成后基本廢止現(xiàn)行污染防治單行法，但我國生態(tài)環(huán)境法典編纂思路是采用“適度法典化”模式，選擇半開放性的“雙法源”結(jié)構(gòu)，因此不排除污染控制編的配套性規(guī)范的建構(gòu)。新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控有賴于通過配套性規(guī)范系統(tǒng)構(gòu)建相應(yīng)的管理機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制，有眾多學(xué)者提議專門制定“有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理?xiàng)l例”，在此情況下，生態(tài)環(huán)境法典有可能成為制定新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控配套性規(guī)范的依據(jù)，實(shí)現(xiàn)改革“于法有據(jù)”。因此，對尚未出臺(tái)、具有新污染物治理領(lǐng)域特殊性的內(nèi)容，可以生態(tài)環(huán)境法典為指引，通過“有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理?xiàng)l例”等配套性規(guī)范做出詳細(xì)規(guī)定與補(bǔ)充。
（四）生態(tài)環(huán)境責(zé)任編：引入生態(tài)修復(fù)責(zé)任
生態(tài)環(huán)境責(zé)任編是建立生態(tài)環(huán)境法典中生態(tài)環(huán)境權(quán)益保障法律制度體系的要求，傳統(tǒng)民事、行政、刑事法律責(zé)任是生態(tài)環(huán)境法典生態(tài)環(huán)境責(zé)任編建構(gòu)的重要責(zé)任形式，然而，在新污染物治理過程中，由于新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱蔽、影響域廣、危害后果嚴(yán)重等特征，傳統(tǒng)責(zé)任方式難以實(shí)現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境和人體健康的全面保護(hù)，需要引入其他責(zé)任形式回應(yīng)由新污染物造成的生態(tài)環(huán)境功能損害救濟(jì)的特殊需求。生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任作為一種新型的環(huán)境法律責(zé)任形式，以修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，在傳統(tǒng)法律責(zé)任的懲罰、救濟(jì)、預(yù)防等功能基礎(chǔ)上拓展“恢復(fù)”功能，是救濟(jì)新污染物所致生態(tài)環(huán)境損害的重要法律機(jī)制。生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任是指針對被污染或者被破壞、具有可恢復(fù)性的生態(tài)環(huán)境，一般要求修復(fù)到“可接受風(fēng)險(xiǎn)水平”或者“基線狀態(tài)”標(biāo)準(zhǔn)，目的在于恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，使之達(dá)到平衡、穩(wěn)定的狀態(tài)。生態(tài)環(huán)境法典中生態(tài)環(huán)境責(zé)任編關(guān)于新污染物所致?lián)p害的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的建構(gòu)，可以依循以下思路：
在生態(tài)環(huán)境修復(fù)主體上，生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任可以解構(gòu)為環(huán)境污染者即行為人的修復(fù)責(zé)任和國家（政府）的修復(fù)責(zé)任。行為人因化學(xué)品的生產(chǎn)使用等產(chǎn)生新污染物污染且造成生態(tài)環(huán)境損害后，負(fù)有將受損生態(tài)環(huán)境修復(fù)至基線水平的義務(wù)。在救濟(jì)方式上，應(yīng)以磋商為主要救濟(jì)途徑，由政府與行為人通過磋商達(dá)成生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議；同時(shí)，由于新污染物具有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱蔽性、損害后果嚴(yán)重等特征，在大多數(shù)情形下新污染物造成的損害往往處于行為人不明的狀態(tài)，此時(shí)則由政府基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)采取相應(yīng)治理措施，修復(fù)新污染物所致受損的生態(tài)環(huán)境。
在生態(tài)環(huán)境修復(fù)內(nèi)容上，首先應(yīng)進(jìn)行有毒有害物質(zhì)的污染清除，采用物理、化學(xué)、生物等方式清除或者削減生態(tài)環(huán)境中的新污染物。由于生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任旨在恢復(fù)生態(tài)功能和維護(hù)人體健康，而生態(tài)功能的恢復(fù)是生態(tài)環(huán)境修復(fù)中的深層目標(biāo)，因此清除污染只是生態(tài)環(huán)境修復(fù)的前置性程序，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)對生態(tài)環(huán)境功能的修復(fù)。生態(tài)環(huán)境修復(fù)的復(fù)雜性和內(nèi)容深度要遠(yuǎn)超污染清除，造成污染時(shí)，若要進(jìn)行生態(tài)環(huán)境修復(fù)，不僅要清除大氣、水、土壤等環(huán)境介質(zhì)中的有毒有害物質(zhì)，還要盡可能地使受損害生態(tài)環(huán)境的生態(tài)服務(wù)功能恢復(fù)到基線水平。
在生態(tài)環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)上，由于我國尚未建立專門的新污染物生態(tài)環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系，故可以參照大氣、水、土壤等的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，借助法典編纂技術(shù)在生態(tài)環(huán)境法典中予以系統(tǒng)性規(guī)定。例如，我國對于土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)采用“限值標(biāo)準(zhǔn)”“風(fēng)險(xiǎn)管控”兩種模式，限值標(biāo)準(zhǔn)模式采取固定的某一類型污染物的最高濃度閾值，風(fēng)險(xiǎn)管控模式根據(jù)不同的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)和社會(huì)成本等因素選擇安全、合理的修復(fù)方案或土地用途。考慮到新污染物污染的復(fù)雜性、相關(guān)信息的有限性等因素，對新污染物生態(tài)環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)采用“風(fēng)險(xiǎn)管控模式”，以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向開展風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，雙向考慮新污染物毒害風(fēng)險(xiǎn)及接觸人群的暴露途徑和敏感程度，根據(jù)修復(fù)對象的綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和其他具體情況決定修復(fù)結(jié)論、確定修復(fù)方案或替代方案，建立以風(fēng)險(xiǎn)管控為基礎(chǔ)的、多元化的生態(tài)環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。
結(jié) 語
新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控是我國生態(tài)文明建設(shè)賦予的嶄新使命，然而傳統(tǒng)化學(xué)品立法在應(yīng)對新污染物治理時(shí)難有作為，在法治建設(shè)系統(tǒng)化要求日益凸顯的時(shí)代背景下，推動(dòng)新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控“入典”尤為必要。當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境法典編纂已經(jīng)從學(xué)理論證邁入國家立法階段，全國人大常委會(huì)正在穩(wěn)步、有序地積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境法典編纂工作，為新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控提供了重要契機(jī)。新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控“入典”既能及時(shí)回應(yīng)新污染物治理的現(xiàn)實(shí)需要，又完全契合生態(tài)環(huán)境法典編纂的體系性需求。為此，應(yīng)在系統(tǒng)觀念的指引下，統(tǒng)籌將新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控制度以體系化的方式納入生態(tài)環(huán)境法典之中，以法治思維、法治方式、法治力量推動(dòng)實(shí)現(xiàn)新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的治理目標(biāo)，為有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境、全面保障人體健康，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國建設(shè)和民族復(fù)興偉業(yè)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
作者：孫佑海，天津大學(xué)法學(xué)院講席教授，博士生導(dǎo)師，國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)專家委員會(huì)委員，中國法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)主任
王甜甜，天津大學(xué)法學(xué)院環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)博士研究生
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