江蘇在地下水專項立法中細化“誰污染誰治理”
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】“生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當會同自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等主管部門，按照規(guī)定對化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)、尾礦庫、危險廢物處置場、垃圾填埋場、化工產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的工業(yè)集聚區(qū)、礦山開采區(qū)等定期開展地下水污染狀況調(diào)查評估；對存在地下水污染的，應(yīng)當責令相關(guān)單位采取管控措施，阻止污染擴散，并對造成的地下水污染進行治理和修復(fù)。”這是本月起實施的《江蘇省地下水管理條例》（以下簡稱《條例》）中的第36條。《條例》于2024年11月頒布，此前，我國相關(guān)法律法規(guī)對地下水污染的關(guān)注多聚焦于“源頭預(yù)防”，《條例》在此基礎(chǔ)上，對地下水污染提出了治理要求，這在全國地下水環(huán)境管理領(lǐng)域尚屬首次。
專家指出，江蘇省通過專項立法，率先在地下水污染防治領(lǐng)域細化“誰污染誰治理”要求，強調(diào)了地下水污染治理主體責任，也為國家從立法層面補齊地下水污染治理制度短板提供了地方樣本。
江蘇細化地下水污染防治主體責任
江蘇省此次《條例》中，第36條主要對《民法典》《江蘇省生態(tài)環(huán)境保護條例》中有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)和賠償責任的規(guī)定，在地下水污染防治方面進行了針對性細化，遵循國家的指導(dǎo)思路，將化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)、尾礦庫、危險廢物處置場、垃圾填埋場、化工產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的工業(yè)集聚區(qū)、礦山開采區(qū)等，作為地下水污染防治的重點關(guān)注對象。
記者了解到，“十四五”期間，生態(tài)環(huán)境部組織化工園區(qū)、危險廢物處置場和垃圾填埋場地下水環(huán)境狀況調(diào)查，結(jié)果顯示，上述“一區(qū)兩場”地下水污染形勢不容樂觀，長期積累的污染存量尚未全面清除，增量仍有發(fā)生。
業(yè)內(nèi)專家介紹，此前，由于法律法規(guī)對在產(chǎn)企業(yè)等運營期的責任主體無明確的地下水污染治理要求，企事業(yè)單位、化工園區(qū)等地下水重點污染源，主動實施地下水污染治理的意愿普遍不高，各地主要通過中央生態(tài)環(huán)境保護督察、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法檢查等外部約束，驅(qū)動相關(guān)責任方開展地下水污染治理。若缺乏明確的上位法支撐，會導(dǎo)致對各行為主體約束力欠缺，違法成本過低，影響美麗中國建設(shè)的地下水生態(tài)環(huán)境保護目標實現(xiàn)。
江蘇省環(huán)境科學(xué)研究院土壤環(huán)境研究所所長王水對記者表示，《條例》中這一條款的設(shè)立，一方面可以倒逼源頭污染企業(yè)“不敢污”，避免抱有僥幸心理；另一方面可以督促相關(guān)責任單位“不能躲、不能拖”，以主動行動為先，防止污染加重和擴散。
事實上，對江蘇省而言，這一條款并非空前邁進。
王水介紹，2022年出臺的《江蘇省土壤污染防治條例》就曾提出，對發(fā)現(xiàn)土壤、地下水污染物已經(jīng)擴散的土壤污染重點監(jiān)管單位，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當責令相關(guān)單位采取污染物隔離、阻斷等環(huán)境風險管控措施；2023年，《江蘇省化工園區(qū)管理辦法》印發(fā)，提出化工園區(qū)應(yīng)當建立土壤和地下水監(jiān)測預(yù)警體系，及時發(fā)現(xiàn)超標等隱患，采取管控或修復(fù)措施的要求。
此次《條例》在已有相關(guān)條例基礎(chǔ)上進一步深化，并首次將相關(guān)要求延伸到全省地下水專項立法中。
在地下水污染防治方面，江蘇省生態(tài)環(huán)境部門對于關(guān)閉遺留地塊，一般要求按照地塊管理流程開展污染狀況調(diào)查、風險評估、管控修復(fù)等工作。對于在產(chǎn)企業(yè)，最為重要的仍然是做好源頭防控；對歷史造成的潛在土壤及地下水污染問題，基本遵循“查清底數(shù)、守住底線、因地制宜、循序漸進”的國家總體思路，按照邊生產(chǎn)邊管控方式，排查污染源并實施有效控制，在確保安全生產(chǎn)的前提下，可以分區(qū)分類分步開展風險管控或修復(fù)，確保土壤及地下水污染不加重、不擴散。
應(yīng)推動土壤地下水污染協(xié)同治理
記者了解到，自2018年地下水污染防治職責轉(zhuǎn)入生態(tài)環(huán)境部后，生態(tài)環(huán)境部從健全法規(guī)標準、開展污染調(diào)查、推進防控修復(fù)、強化水源保護等方面發(fā)力，統(tǒng)籌推進、協(xié)同增效，遏制污染加劇趨勢，地下水質(zhì)量總體穩(wěn)中向好。
但隨著地下水污染防治工作的深入，實踐中也逐漸顯現(xiàn)出一定不足之處。
比如，在我國現(xiàn)行法律中，地下水污染防治適用《水污染防治法》，其中第40條規(guī)定，化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)以及工業(yè)集聚區(qū)、礦山開采區(qū)、尾礦庫、危險廢物處置場、垃圾填埋場等的運營、管理單位采取防滲漏措施和開展地下水水質(zhì)監(jiān)測，防止地下水污染。但對地下水水質(zhì)監(jiān)測發(fā)現(xiàn)污染后應(yīng)該怎么做，由誰承擔相應(yīng)的調(diào)查評估、風險管控和修復(fù)責任，缺乏相應(yīng)規(guī)定。
上述業(yè)內(nèi)專家告訴記者，事實上，從污染的過程和治理特點看，地下水重點污染源（地塊尺度）造成的地下水污染與建設(shè)用地土壤污染的治理具有更高的一致性。地下水是賦存于地表以下的水，與土壤直接連通甚至混為一體，“你中有我、我中有你”，土壤和地下水污染也是相互作用、相互影響、互為因果的，應(yīng)協(xié)同治理。
國外環(huán)境管理均統(tǒng)籌考慮土壤和地下水污染治理，發(fā)現(xiàn)土壤或地下水污染物濃度超標存在風險，均會啟動調(diào)查、風險評估、管控、修復(fù)等系列工作，采用一致的管理流程。
我國《土壤污染防治法》也考慮了地下水污染防治，但由于其主要適用于防治土壤污染，地下水污染往往需“依附”于土壤污染得到治理——在通過土壤污染狀況調(diào)查發(fā)現(xiàn)土壤、地下水污染同時超標情況時，可以依法推動發(fā)現(xiàn)的地下水污染問題解決；但因土壤和地下水相關(guān)標準定位不同，以及部分污染物更易賦存于地下水中，實踐過程中，可能存在土壤中特征污染物不超標，地下水中特征污染物卻超標的情況。按照現(xiàn)行法律，僅地下水存在污染的情況，無法督促相關(guān)責任方開展風險管控修復(fù)活動。
地下水污染風險管控修復(fù)需加強部門協(xié)同和科技支撐
根據(jù)美麗中國建設(shè)目標，到2035年，地下水國控點位I類—IV類水比例需達80%以上。
當前，國家層面正有序推進在產(chǎn)企業(yè)和化工園區(qū)土壤及地下水污染管控修復(fù)試點工作，土壤和地下水的管控修復(fù)流程一致，包括開展污染狀況調(diào)查、污染風險評估、管控修復(fù)、效果評估和后期管理等。
總體而言，我國地下水污染防治工作仍處于起步階段。清華蘇州環(huán)境創(chuàng)新研究院土壤與地下水修復(fù)研究中心主任韓建均對記者表示，近年來，我國地下水方面的管理條例和規(guī)范逐步系統(tǒng)化，但仍存在較大的提升空間。
未來，在國家層面，積極推動將地下水污染風險管控修復(fù)制度納入生態(tài)環(huán)境法典是重要的一步，此外是及時出臺配套政策，生態(tài)環(huán)境部等7部門去年聯(lián)合印發(fā)的《土壤污染源頭防控行動計劃》中，就曾提出要研究制定地下水污染防治監(jiān)督管理辦法。
在韓建均看來，要推動相關(guān)舉措更好地落實，應(yīng)打通數(shù)據(jù)共享機制并科學(xué)優(yōu)化監(jiān)測點位和頻次，整合生態(tài)環(huán)境、水利、自然資源等部門，建立全國統(tǒng)一的地下水監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和體系；根據(jù)流域或地下水文單元劃定分區(qū)分類管控體系，加強上下游聯(lián)合防控機制；提升科技支撐能力，運用空、天、地等信息化、人工智能等技術(shù)，提高地下水管理科技水平。
“在明確地下水污染防治責任方面，首先要明確各級管理部門的責任，在這基礎(chǔ)上，對重點行業(yè)重點企業(yè)做好地下水污染防控管理要求和責任，特別是要求企業(yè)對存在地下水污染風險的各產(chǎn)排污環(huán)節(jié)、存在有毒有害物質(zhì)地下儲罐等風險源的區(qū)域等做好防滲防漏措施。同時，鼓勵企業(yè)積極推進數(shù)字化管理綠色改造，提升安全環(huán)保管理水平。此外，可引導(dǎo)生產(chǎn)企業(yè)匹配綠色環(huán)境保險，運用金融手段保障環(huán)境責任和污染事件快速響應(yīng)，保障地下水質(zhì)量和可持續(xù)利用。”韓建均說。
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