損害賠償《意見》專家系列解讀
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今年1月，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合最高法、最高檢等11家相關(guān)單位聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問(wèn)題的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），旨在推動(dòng)解決實(shí)踐中的突出問(wèn)題，回應(yīng)地方關(guān)切。
為推動(dòng)地方充分了解并正確適用《意見》，本報(bào)即日起推出專家系列解讀文章。
生態(tài)環(huán)境損害賠償制度以“環(huán)境有價(jià)，損害擔(dān)責(zé)”為基本原則，2015年底出臺(tái)的《生態(tài)環(huán)度改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》）標(biāo)志著制度改革正式拉開帷幕，2017年底出臺(tái)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《改革方案》）則將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推向全國(guó)。與《試點(diǎn)方案》相比，《改革方案》首次明確強(qiáng)調(diào)了損害賠償應(yīng)當(dāng)“應(yīng)賠盡賠”。在改革進(jìn)入十周年之際，《關(guān)于深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問(wèn)題的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）進(jìn)一步對(duì)“應(yīng)賠盡賠”進(jìn)行了規(guī)范闡釋，豐富和完善了中國(guó)特色的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系。
遵循立法本意，全面闡釋“應(yīng)賠”范疇
什么是生態(tài)環(huán)境損害？制度適用的范圍有多大？這是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革首先需要回答的問(wèn)題。對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害的界定，《試點(diǎn)方案》《改革方案》以及后續(xù)的相關(guān)規(guī)定均一以貫之的從環(huán)境科學(xué)角度進(jìn)行了闡釋，是指“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化”。該界定沒(méi)有把嚴(yán)重性作為認(rèn)定損害的必要條件，實(shí)踐中對(duì)此也并無(wú)爭(zhēng)議。但是，對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用范圍，亦即“應(yīng)賠”的范疇，在理解上則存在一定分歧。實(shí)踐中有觀點(diǎn)認(rèn)為發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害不意味著應(yīng)當(dāng)賠償，只有達(dá)到“嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果”的損害時(shí)，造成環(huán)境污染或生態(tài)破壞的主體方需承擔(dān)修復(fù)及賠償責(zé)任。筆者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)是對(duì)《改革方案》及相關(guān)規(guī)定的簡(jiǎn)單、片面理解。
“應(yīng)賠”意味著生態(tài)環(huán)境損害不論大小，有損害必應(yīng)有賠償。
首先，從解釋論角度，《改革方案》自身并未將制度的適用范圍完全局限于發(fā)生嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境損害的情形。制度試點(diǎn)及試行階段的重點(diǎn)在于“試”。為了更好驗(yàn)證制度構(gòu)想和基本模式，《改革方案》列舉了三類必須主張索賠的“嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的”情形。但是，《改革方案》同時(shí)也在賠償義務(wù)人部分明確了“違反法律法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個(gè)人，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，做到應(yīng)賠盡賠”， 此時(shí)并未再?gòu)?qiáng)調(diào)損害的嚴(yán)重性。上述看似矛盾的規(guī)定實(shí)際意味著方案在對(duì)特定情形的損害必須“試”的同時(shí)，并未排除對(duì)其他程度的損害追責(zé)的可能，這也為各地在實(shí)踐中探索拓展損害賠償?shù)倪m用范圍留足了空間。
其次，從制度初衷及實(shí)踐來(lái)看，“應(yīng)賠”范疇也不應(yīng)局限于嚴(yán)重?fù)p害的情形。以較大及以上突發(fā)環(huán)境事件這一適用情形為例，2023年我國(guó)全年共發(fā)生各類突發(fā)環(huán)境事件僅130起，符合索賠條件的占比更少。如將制度適用范圍如此限定，實(shí)踐中各賠償權(quán)利人辦理的案件預(yù)計(jì)將寥寥無(wú)幾，制度自身將面臨被虛置的可能，與制度初衷不符。實(shí)際上，隨著試行經(jīng)驗(yàn)的豐富，各地的實(shí)踐也并未受“嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的”這一標(biāo)準(zhǔn)局限，對(duì)各類程度的損害均有相應(yīng)的索賠實(shí)踐。
再次，《民法典》與《管理規(guī)定》相結(jié)合結(jié)合，進(jìn)一步夯實(shí)了“應(yīng)賠”的邊界！睹穹ǖ洹1234條和1235條規(guī)定了“違反國(guó)家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害”“國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)”有權(quán)請(qǐng)求侵權(quán)人承擔(dān)修復(fù)及賠償責(zé)任，確立了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的民事法律依據(jù)。其后，2022年4月出臺(tái)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《管理規(guī)定》）未在制度適用部分繼續(xù)規(guī)定造成嚴(yán)重影響這一因素并規(guī)定了對(duì)“對(duì)損害事實(shí)簡(jiǎn)單、責(zé)任認(rèn)定無(wú)爭(zhēng)議、損害較小”的案件的簡(jiǎn)化辦理流程，進(jìn)一步明確了發(fā)生損害即意味著“應(yīng)賠”。同時(shí)，作為參照，同樣以《民法典》上述條文為重要基礎(chǔ)的民事公益訴訟制度，對(duì)各類程度的損害均有主張索賠的豐富實(shí)踐。
本次出臺(tái)的《意見》對(duì)此予以延續(xù)，在《民法典》以及《管理規(guī)定》基礎(chǔ)上對(duì)什么情形應(yīng)納入“應(yīng)賠”范疇問(wèn)題進(jìn)行了更為詳盡的回應(yīng)。一方面，《意見》確立了“顯著輕微”的判定標(biāo)準(zhǔn)。損害的認(rèn)定是劃定生態(tài)環(huán)境損害賠償適用情形的基礎(chǔ)，《管理規(guī)定》以“負(fù)面清單”的方式列舉了六種行政機(jī)關(guān)可不予索賠的情形，從而將行政機(jī)關(guān)推進(jìn)“應(yīng)賠”工作職責(zé)化。實(shí)踐中對(duì)上述不啟動(dòng)情形的困惑和爭(zhēng)議主要集中在“環(huán)境污染或者生態(tài)破壞行為造成的生態(tài)環(huán)境損害顯著輕微，且不需要賠償?shù)?rdquo;情形上，各地實(shí)踐就此尺度不一且高度依賴專家判定，不利于索賠的及時(shí)、高效展開。針對(duì)上述問(wèn)題，《意見》就“顯著輕微”案件的判定標(biāo)準(zhǔn)予以細(xì)化，有效提升了各地案件篩查標(biāo)準(zhǔn)的可操作性與統(tǒng)一性，增強(qiáng)了索賠啟動(dòng)的可預(yù)期性。
另一方面，《意見》細(xì)化了“簡(jiǎn)單案件”的辦理規(guī)則。損害無(wú)論大小，一旦發(fā)生，相關(guān)行政機(jī)關(guān)均應(yīng)遵循《民法典》1234條、1235條及生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)文件啟動(dòng)索賠工作。隨著案件數(shù)量的增多以及索賠工作的常態(tài)化開展，所有案件均通過(guò)專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定評(píng)估這一改革初期的標(biāo)準(zhǔn)流程開展將會(huì)耗時(shí)耗力，且可能出現(xiàn)修復(fù)金額與鑒定評(píng)估金額“倒掛”現(xiàn)象。為此，《意見》繼續(xù)完善了“簡(jiǎn)單案件”的辦理規(guī)則，明確了判定標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估方式以及專家要求等問(wèn)題。與此同時(shí)，《意見》明晰了什么是“重大案件”，從而豐富和完善了生態(tài)環(huán)境損害賠償分類推進(jìn)規(guī)則體系。
以公益實(shí)質(zhì)性恢復(fù)為導(dǎo)向，靈活處理“盡賠”問(wèn)題
索賠到底是為了什么？這是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的核心關(guān)切。在民事路徑下，基于完全賠償理念，賠償義務(wù)人應(yīng)當(dāng)“盡賠”。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度雖是“環(huán)境有價(jià)”的具體表達(dá)，但并不以取得金錢賠償為第一訴求。在制度構(gòu)建過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)受損環(huán)境的修復(fù)成為核心訴求！对圏c(diǎn)方案》和《改革方案》均強(qiáng)調(diào)索賠工作應(yīng)“體現(xiàn)環(huán)境資源生態(tài)功能價(jià)值，促使賠償義務(wù)人對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)”“生態(tài)環(huán)境損害無(wú)法修復(fù)的，實(shí)施貨幣賠償，用于替代修復(fù)”。因此，“盡賠”的具體體現(xiàn)方式包括了原位修復(fù)、替代修復(fù)以及貨幣賠償。實(shí)踐中，原位修復(fù)的爭(zhēng)議問(wèn)題相對(duì)較少，但不能修復(fù)時(shí)替代修復(fù)的適用與賠償資金的管理難題較為突出，相關(guān)實(shí)踐探索也不盡相同，這給規(guī)則適用的統(tǒng)一性帶來(lái)困擾。
上述問(wèn)題產(chǎn)生的根源是環(huán)境技術(shù)語(yǔ)言與法律語(yǔ)言的對(duì)接偏差。原位修復(fù)以及替代修復(fù)等技術(shù)方案只是治理方式，真正需要重視的是其背后所承載的法益。生態(tài)環(huán)境有著多重價(jià)值，在法學(xué)語(yǔ)境下，當(dāng)環(huán)境受污染或生態(tài)受破壞后，生態(tài)功能受損只是其表象，國(guó)家利益與社會(huì)公共利益的受損則是其法益內(nèi)核。環(huán)境所涉及的國(guó)家利益與社會(huì)公共利益具有廣泛性與復(fù)雜性，難以具象至某個(gè)人或某一群體。也正因此，當(dāng)環(huán)境可以修復(fù)時(shí)，對(duì)環(huán)境進(jìn)行原位恢復(fù)成為對(duì)受損的國(guó)家利益與社會(huì)公共利益進(jìn)行救濟(jì)的最優(yōu)解。當(dāng)環(huán)境無(wú)法修復(fù)時(shí)，無(wú)論賠償義務(wù)人自行開展的替代修復(fù)抑或是進(jìn)行貨幣賠償，最終也應(yīng)指向國(guó)家利益與社會(huì)公共利益的恢復(fù)。但是，此時(shí)的國(guó)家利益與社會(huì)公共利益的恢復(fù)不能簡(jiǎn)單等同于環(huán)境科學(xué)語(yǔ)境下?lián)p害發(fā)生地域等量生態(tài)功能的增加，一切對(duì)環(huán)境公共利益有增益的方式均應(yīng)納入考量范疇。在多種方式均能實(shí)現(xiàn)公益恢復(fù)的前提下，應(yīng)靈活選取方案，兼顧所涉的個(gè)人或企業(yè)利益，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展與高水平保護(hù)的協(xié)同。
《意見》充分體現(xiàn)了上述理念，對(duì)替代修復(fù)及資金管理機(jī)制進(jìn)行了諸多創(chuàng)新性探索，在堅(jiān)持公益實(shí)質(zhì)性恢復(fù)的同時(shí)，有力實(shí)現(xiàn)了各種利益的平衡。首先，《意見》間接認(rèn)可了認(rèn)購(gòu)碳匯這種新型履責(zé)方式。在索賠啟動(dòng)部分，通過(guò)將認(rèn)購(gòu)碳匯列為先行履行修復(fù)責(zé)任的方式，正式在國(guó)家生態(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)范中賦予其正當(dāng)性。其次，《意見》明確鼓勵(lì)賠償義務(wù)人自行開展替代修復(fù)活動(dòng)。從《改革方案》所規(guī)定的“生態(tài)環(huán)境損害無(wú)法修復(fù)的，實(shí)施貨幣賠償，用于替代修復(fù)”到《管理規(guī)定》中明確賠償義務(wù)人可以“在符合有關(guān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)法規(guī)政策和規(guī)劃的前提下，開展替代修復(fù)”，再到《意見》中明確“鼓勵(lì)”采取上述舉措，制度改革以小步穩(wěn)進(jìn)的方式逐步解決了賠償義務(wù)人自行修復(fù)的合規(guī)性問(wèn)題，有利于及時(shí)高效維護(hù)公益。再次，《意見》對(duì)替代修復(fù)項(xiàng)目的確定采取了更靈活開放的態(tài)度，未將修復(fù)項(xiàng)目機(jī)械限定在損害發(fā)生地的臨近區(qū)域，也未要求修復(fù)項(xiàng)目與損害事件簡(jiǎn)單的一一對(duì)應(yīng)。無(wú)論是所規(guī)定的建立替代修復(fù)項(xiàng)目庫(kù)、建立修復(fù)基地還是在符合相關(guān)規(guī)定的前提下將賠付至財(cái)政的資金統(tǒng)籌組織開展替代修復(fù)，都體現(xiàn)了一定程度的時(shí)空靈活性。此外，《意見》雖繼續(xù)要求資金管理應(yīng)遵照財(cái)政部門相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，但結(jié)合前述的資金統(tǒng)籌使用規(guī)定，實(shí)際已為各地進(jìn)一步探索生態(tài)環(huán)境損害賠償資金使用和管理問(wèn)題開辟了新的空間。
程序與實(shí)體并重，推進(jìn)索賠規(guī)范化、體系化
對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的主體而言，“應(yīng)賠盡賠”是義務(wù)；對(duì)作為賠償權(quán)利人的政府而言，實(shí)現(xiàn)損害的“應(yīng)賠盡賠”則是職責(zé)所在，相關(guān)行政機(jī)關(guān)不得選擇性索賠。但隨之而來(lái)的問(wèn)題是程序正當(dāng)原則在民事屬性的生態(tài)環(huán)境損害賠償中是否還應(yīng)繼續(xù)適用？應(yīng)當(dāng)明確的是，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度“遁入私法”并不意味著賠償權(quán)利人及其代表可如同一般的民事私主體一樣在程序問(wèn)題上相對(duì)自由，賠償權(quán)利人為政府且索賠結(jié)果關(guān)乎公共利益決定了生態(tài)環(huán)境損害賠償也應(yīng)注重程序規(guī)則的構(gòu)建。
但是，生態(tài)環(huán)境損害賠償又有別于傳統(tǒng)的行政執(zhí)法活動(dòng)。一方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拿袷聦傩詻Q定了傳統(tǒng)行政活動(dòng)所遵循的各類程序規(guī)定不宜直接移植。另一方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)耐七M(jìn)高度依賴外部專業(yè)支撐，這也使得工作程序有一定的特殊性。因此，程序正義問(wèn)題是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)碾y點(diǎn)所在，也是實(shí)現(xiàn)索賠職責(zé)法定化必須解決的問(wèn)題。
《意見》在堅(jiān)持適度靈活性的同時(shí)，明確了行政機(jī)關(guān)必須遵循的法定程序，在《管理規(guī)定》的基礎(chǔ)上繼續(xù)就調(diào)查、鑒定評(píng)估、磋商以及修復(fù)各環(huán)節(jié)行政機(jī)關(guān)的履職要求及時(shí)限問(wèn)題予以細(xì)化，完善了寬嚴(yán)有度的生態(tài)環(huán)境損害賠償程序規(guī)則。首先，《意見》明確了開展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的時(shí)間不計(jì)入辦案期限，從而解決了實(shí)踐中鑒定評(píng)估時(shí)間過(guò)長(zhǎng)可能影響辦案時(shí)限問(wèn)題。其次，《意見》明確規(guī)定了磋商時(shí)限、磋商不成的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與程序等問(wèn)題，有效防止了久磋不決。此外，《意見》就修復(fù)評(píng)估的流程等問(wèn)題作出細(xì)化規(guī)定，進(jìn)一步增強(qiáng)了修復(fù)活動(dòng)的規(guī)范性。
《意見》通過(guò)理順與相關(guān)制度的銜接流程，使得生態(tài)環(huán)境損害賠償制度更好融入了現(xiàn)行環(huán)境治理體系之中。一方面，索賠與執(zhí)法活動(dòng)密切相關(guān)，二者需協(xié)同推進(jìn)。目前，各地已就生態(tài)環(huán)境損害賠償與行政處罰“一案雙查”進(jìn)行了較多實(shí)踐，《意見》繼續(xù)就二者的銜接提出了總體要求，為地方層面的細(xì)化與落實(shí)提供了依據(jù)。另一方面，《意見》進(jìn)一步理順了生態(tài)環(huán)境損害賠償與公益訴訟的銜接流程，規(guī)定了合作情形、告知時(shí)限等問(wèn)題，有利于促使兩種制度相互配合，共同維護(hù)好國(guó)家利益與社會(huì)公共利益。
在凸顯程序之治的同時(shí)，《意見》繼續(xù)從實(shí)體上回應(yīng)了實(shí)踐中面臨的部分難點(diǎn)問(wèn)題，包括不啟動(dòng)情形中已經(jīng)履行賠償責(zé)任的認(rèn)定、鑒定評(píng)估報(bào)告及磋商協(xié)議的內(nèi)容要求、可以不組織修復(fù)效果評(píng)估的情形等，進(jìn)一步推進(jìn)了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的規(guī)范化與體系化。
在過(guò)去的十年制度改革實(shí)踐中，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系構(gòu)建采取了“法律+政策文件”雙輪驅(qū)動(dòng)的模式。在頂層設(shè)計(jì)及法律確立了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的正當(dāng)性后，生態(tài)環(huán)境部牽頭相關(guān)部門結(jié)合實(shí)踐需求通過(guò)各項(xiàng)實(shí)施性文件不斷探索完善生態(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)則體系。目前，《民法典》1234條及1235條是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系的基石所在，明確了責(zé)任承擔(dān)方式及賠償范圍。同時(shí)，《民法典》雖未直接規(guī)定行政機(jī)關(guān)的賠償權(quán)利人資格，但前述條文將可以主張修復(fù)與賠償責(zé)任的權(quán)利主體界定為“國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織”“國(guó)家規(guī)定”這一表述與生態(tài)環(huán)境損害賠償改革頂層設(shè)計(jì)文件相結(jié)合，共同賦予了行政機(jī)關(guān)索賠的正當(dāng)性。因此，《民法典》的施行意味著從立法論上對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的定性與構(gòu)建模式的討論應(yīng)告一段落，而近十年的制度改革實(shí)踐也驗(yàn)證了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度完全立得住、行得通、走得遠(yuǎn)。
在此背景下，《意見》是對(duì)不斷積累的改革經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與提煉。我國(guó)生態(tài)環(huán)境法典正在編纂進(jìn)程中，生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)條款將是法典的有機(jī)組成部分。筆者認(rèn)為，法典中的生態(tài)環(huán)境損害賠償條款并非是另起爐灶構(gòu)建一套全新的制度體系，而應(yīng)是對(duì)已有做法和經(jīng)驗(yàn)的提煉和適度優(yōu)化。待法典出臺(tái)后，通過(guò)《生態(tài)環(huán)境法典》和《民法典》的基礎(chǔ)性規(guī)定及相關(guān)政策文件的細(xì)化規(guī)定，中國(guó)特色的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系將正式確立。
李晨光系上海大學(xué)法學(xué)院講師；張梓太系復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院教授、復(fù)旦大學(xué)環(huán)境資源與能源法研究中心主任
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