為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度“補(bǔ)白”與“留白”
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】2025年1月，生態(tài)環(huán)境部等12家單位聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問(wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），有不少創(chuàng)新性規(guī)定。筆者將其主要亮點(diǎn)歸納為以下幾個(gè)方面。
補(bǔ)白：明確顯著輕微案件、簡(jiǎn)單案件和重大案件的判定標(biāo)準(zhǔn)
《意見(jiàn)》第四條、第九條和第十條分別規(guī)定了顯著輕微案件的判定、簡(jiǎn)單案件的辦理、重大案件的范圍，這樣就把三類(lèi)案件的具體情形或者判斷標(biāo)準(zhǔn)加以明確，大大增強(qiáng)了相關(guān)部門(mén)辦理案件的可操作性。
《意見(jiàn)》第四條將“顯著輕微”解釋為“損害數(shù)額極小或者生態(tài)環(huán)境損害行為并未造成明顯影響”，并對(duì)如何判定“損害數(shù)額極小”“未造成明顯影響”進(jìn)行說(shuō)明和列舉。對(duì)于“顯著輕微案件”，《意見(jiàn)》規(guī)定原則上不啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害索賠程序，但是也規(guī)定了3種例外情形。
《意見(jiàn)》第九條對(duì)如何理解該款中的“損害事實(shí)簡(jiǎn)單”“責(zé)任認(rèn)定無(wú)爭(zhēng)議”和“損害較小”分別作出規(guī)定：“損害事實(shí)簡(jiǎn)單”，主要從生態(tài)環(huán)境違法事實(shí)清楚，因果關(guān)系明確進(jìn)行判斷；“責(zé)任認(rèn)定無(wú)爭(zhēng)議”，主要是指賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人之間、賠償義務(wù)人相互之間，對(duì)責(zé)任認(rèn)定、責(zé)任劃分無(wú)爭(zhēng)議；“損害較小”，主要是指造成的生態(tài)環(huán)境不利影響較小，生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額不超過(guò)30萬(wàn)元（不包括生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估等費(fèi)用）。
《意見(jiàn)》第十條作了細(xì)化規(guī)定，列舉了屬于“重大案件”的5種情形：中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察發(fā)現(xiàn)的重要生態(tài)環(huán)境問(wèn)題涉及的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件；較大及以上突發(fā)環(huán)境事件涉及的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件；重大及以上生態(tài)破壞事件；各省級(jí)賠償權(quán)利人結(jié)合本地實(shí)際明確的重大案件情形；其他在全國(guó)或者本行政區(qū)域有重大影響的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件。
同時(shí)，《意見(jiàn)》對(duì)不同類(lèi)型的案件對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的要求不盡相同。對(duì)于簡(jiǎn)單案件，可以適用簡(jiǎn)易評(píng)估程序，即損害可以采用專(zhuān)家評(píng)估或者由相關(guān)行政機(jī)關(guān)綜合作出認(rèn)定。對(duì)于顯著輕微案件和簡(jiǎn)單案件以外的案件，則應(yīng)當(dāng)委托司法鑒定機(jī)構(gòu)或者國(guó)務(wù)院相關(guān)主管部門(mén)推薦的機(jī)構(gòu)出具鑒定意見(jiàn)或者鑒定評(píng)估報(bào)告。通過(guò)對(duì)案件的繁簡(jiǎn)分流，可以有效提高生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的辦理效率。
除此之外，《意見(jiàn)》在關(guān)于賠償磋商、生態(tài)環(huán)境損害賠償與行政執(zhí)法和環(huán)境公益訴訟的銜接、生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)、修復(fù)效果評(píng)估等方面都有新的或者更詳細(xì)的規(guī)定。例如，修復(fù)效果評(píng)估，《意見(jiàn)》第十四條第二款做出規(guī)定，又在第三款規(guī)定了例外情形，即符合以下情形之一的，可以不組織開(kāi)展修復(fù)效果評(píng)估：相關(guān)監(jiān)測(cè)報(bào)告、驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、調(diào)查報(bào)告等已形成的報(bào)告，包括了修復(fù)情況的內(nèi)容，且可以滿(mǎn)足修復(fù)效果評(píng)估需要的；以勞務(wù)代償方式承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的；其他可以不組織開(kāi)展修復(fù)效果評(píng)估的情形！兑庖(jiàn)》的規(guī)定顯然更加全面和符合實(shí)際情況，也減輕了賠償權(quán)利人及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)的不必要的負(fù)擔(dān)。
如何判定磋商未達(dá)成一致？《意見(jiàn)》新增了“磋商不成”的兩種情形：采用民事訴訟法規(guī)定的除公告送達(dá)以外的方式均無(wú)法向賠償義務(wù)人送達(dá)磋商告知書(shū)的；賠償義務(wù)人因處于被羈押等狀態(tài)無(wú)法開(kāi)展磋商的。從學(xué)理上來(lái)說(shuō)，“磋商不成”可以分為主觀上的磋商不成和客觀上的磋商不成。前者是指賠償權(quán)利人及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)已經(jīng)與賠償義務(wù)人取得聯(lián)系，但是賠償義務(wù)人通過(guò)明示或者默示的方式拒絕磋商或者雙方未能達(dá)成一致意見(jiàn)的。后者則可以稱(chēng)之為客觀上的“磋商不能”，是指由于客觀原因賠償權(quán)利人及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)無(wú)法與賠償義務(wù)人取得聯(lián)系或者雖能取得聯(lián)系但是無(wú)法開(kāi)展磋商的！兑庖(jiàn)》新增的兩種“磋商不成”情形屬于客觀上的磋商不成或者磋商不能，顯然這是根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商實(shí)踐的需要而增加的情形，豐富了認(rèn)定磋商不成的具體情形，便于賠償權(quán)利人及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)及時(shí)提起賠償訴訟。
留白：賦予地方探索實(shí)踐的裁量空間
我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度目前尚無(wú)專(zhuān)門(mén)立法。未來(lái)的立法也需要在總結(jié)各地探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上提煉升華，才可能構(gòu)建出有中國(guó)特色的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。因此，目前生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)恼吆途唧w工作需要平衡好全國(guó)主管部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和地方探索實(shí)踐之間的關(guān)系。換言之，深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革既需要有全國(guó)性的統(tǒng)一規(guī)則，又需要發(fā)揮地方探索實(shí)踐的積極性，然后將各地行之有效的經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為國(guó)家的法律規(guī)則。
《意見(jiàn)》一方面從全國(guó)層面總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善了相關(guān)的法律規(guī)則；另外一方面有意識(shí)地進(jìn)行制度留白，賦予地方探索實(shí)踐的裁量空間。如，《意見(jiàn)》第四條關(guān)于“案件損害數(shù)額極小的判定”，授權(quán)“由省級(jí)賠償權(quán)利人及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)根據(jù)本地區(qū)本領(lǐng)域的實(shí)際情況作出規(guī)定”；關(guān)于“未造成明顯影響的判定”，《意見(jiàn)》直接作出了4項(xiàng)具體情形的規(guī)定，同時(shí)在第五項(xiàng)的兜底條款中規(guī)定“省級(jí)賠償權(quán)利人及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)認(rèn)為未造成明顯影響的其他情形”。再如，關(guān)于簡(jiǎn)單案件中“損害較小”的界定，《意見(jiàn)》第九條規(guī)定的閾值是生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額不超過(guò)30萬(wàn)元，但同時(shí)授權(quán)“相關(guān)省級(jí)賠償權(quán)利人及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，對(duì)適用簡(jiǎn)易評(píng)估程序案件的損害數(shù)額適當(dāng)調(diào)整，原則上不超過(guò)50萬(wàn)元”。
制度改革還需解決哪些重要問(wèn)題？
展望未來(lái)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的系統(tǒng)構(gòu)建和日臻完善還需要從以下方面加以著力。
加快制定《生態(tài)環(huán)境法典》，完善生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫裙┙o。生態(tài)環(huán)境損害賠償應(yīng)當(dāng)屬于民事基本制度，根據(jù)《立法法》第十一條之規(guī)定，其屬于法律保留的事項(xiàng)。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶?shí)體性?xún)?nèi)容應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)法律加以創(chuàng)設(shè)！兑庖(jiàn)》沒(méi)有創(chuàng)設(shè)實(shí)體性規(guī)范，其所規(guī)范的內(nèi)容均是程序性、管理性?xún)?nèi)容。生態(tài)環(huán)境損害賠償實(shí)體性規(guī)定的法源主要是《民法典》第一千二百三十四條—第一千二百三十五條和《生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》。目前，這些規(guī)定相對(duì)還不夠完善。例如，《民法典》第一千二百二十九條—第一千二百三十三條能否適用于生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)和賠償案件就存在不少學(xué)理上的爭(zhēng)論。我國(guó)《生態(tài)環(huán)境法典》的編纂工作已經(jīng)正式啟動(dòng)，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶?shí)體性規(guī)則以及若干重要程序性規(guī)則應(yīng)當(dāng)由該法典加以創(chuàng)設(shè)或規(guī)定。但我國(guó)《生態(tài)環(huán)境法典》編纂采取的是“適度法典化”模式，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的部分管理性、程序性?xún)?nèi)容仍然具有由行政立法和規(guī)范性文件予以調(diào)整的空間。
構(gòu)建和完善生態(tài)環(huán)境損害賠償公眾參與制度！兑庖(jiàn)》并沒(méi)有關(guān)于信息公開(kāi)和公眾參與的規(guī)定，一些細(xì)節(jié)性的規(guī)則設(shè)定和制度完善只能留待以后的立法和規(guī)范性文件。
構(gòu)建和完善生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的司法確認(rèn)制度。在實(shí)踐中，當(dāng)事人達(dá)成賠償協(xié)議后向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)的案件數(shù)量很少，其中原因值得認(rèn)真分析。賠償協(xié)議司法確認(rèn)的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)的程序構(gòu)造，例如，司法確認(rèn)程序中的期限、信息公開(kāi)和公眾參與，都有待進(jìn)一步研究和規(guī)范。
作者為南京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師
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