謹(jǐn)慎修改“以逃避監(jiān)管的方式排放污染物”條款
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》（以下簡稱《法典草案》）第1080條規(guī)定了“以逃避監(jiān)管的方式排放污染物”的罰則，即“違反本法規(guī)定，通過暗管、滲井、滲坑、灌注、裂隙、溶洞、篡改或者偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)、以逃避現(xiàn)場檢查為目的的臨時停產(chǎn)、非緊急情況下開啟應(yīng)急排放通道、不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任，并由生態(tài)環(huán)境主管部門吊銷排污許可證，報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。尚不構(gòu)成犯罪的，由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施，處十萬元以上一百萬元以下的罰款，由公安機(jī)關(guān)對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處五日以上十日以下拘留；情節(jié)嚴(yán)重的，報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的地方人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，由公安機(jī)關(guān)對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處十日以上十五日以下拘留。”
此條款的內(nèi)容綜合了當(dāng)前《水污染防治法》第83條第三項(xiàng)、《大氣污染防治法》第99條第三項(xiàng)、《排污許可管理?xiàng)l例》第34條第二項(xiàng)以及《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，并進(jìn)行了較大調(diào)整，筆者認(rèn)為《法典草案》關(guān)于此條款的規(guī)定存在以下問題：
一、“以逃避現(xiàn)場檢查為目的的臨時停產(chǎn)”的情形將帶來較大案件爭議
《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）第五條—第七條對《環(huán)境保護(hù)法》第六十三條第三項(xiàng)關(guān)于“逃避監(jiān)管、通過不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物”涉及的具體情形作出了配套解釋規(guī)定。近年來，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門在辦理逃避監(jiān)管、不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施案的經(jīng)驗(yàn)已趨于成熟，且大部分均能結(jié)合《暫行辦法》的規(guī)定依法移送公安機(jī)關(guān)適用行政拘留，未依法移送的可能被認(rèn)定為重大問題案件、被追究相關(guān)責(zé)任。因此，適用此條款是比一般行政處罰更為嚴(yán)厲的規(guī)定，涉及限制當(dāng)事人人身自由，對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員的辦案水平提出了更高要求，在判定能否適用此條款時，“當(dāng)事人是否具有主觀故意”成為了區(qū)分與其他條款的關(guān)鍵因素，當(dāng)前《暫行辦法》的配套規(guī)定與“主觀故意”密切相關(guān)、基本能滿足當(dāng)前的執(zhí)法需求。
《法典草案》增加了“以逃避現(xiàn)場檢查為目的的臨時停產(chǎn)”的相關(guān)情形，此種類型與《暫行辦法》的規(guī)定不同，不涉及污染防治設(shè)施未正常發(fā)揮作用、偷排篡改數(shù)據(jù)等通過行為可以推斷出是否具有主觀故意的情形。雖然“以逃避現(xiàn)場檢查為目的”在字面上理解存在較大主觀故意，但在實(shí)際執(zhí)法中較難取證、很難界定當(dāng)事人自行停產(chǎn)的真正目的，而“臨時停產(chǎn)”涉及行政相對人的生產(chǎn)自由。如，未發(fā)生設(shè)施不正常運(yùn)行或超標(biāo)排放的情形，即使存在“逃避檢查、臨時停產(chǎn)”的事實(shí)，執(zhí)法調(diào)查終結(jié)后，當(dāng)事人也極易找出各種理由申辯，給執(zhí)法辦案帶來較大風(fēng)險挑戰(zhàn)。
二、“尚不構(gòu)成犯罪的，采取限產(chǎn)停產(chǎn)措施”不宜一攬子適用
《法典草案》第1080條關(guān)于“尚不構(gòu)成犯罪的，由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施”的規(guī)定，與當(dāng)前法律規(guī)定中“由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治”相比看似少了一個“或”字，在適用操作中卻存在較大疑惑點(diǎn)。第一，下達(dá)責(zé)令改正的同時是否需要同步實(shí)施限產(chǎn)停產(chǎn)，還是根據(jù)情形選擇適用；第二，如一律適用“限產(chǎn)停產(chǎn)”，適用情形范圍與《限產(chǎn)停產(chǎn)辦法》不相適應(yīng)，且在辦案中易造成“執(zhí)法一刀切”的不良影響；第三，“不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施”案中有較多涉及“污染防治設(shè)施故障、未及時檢修”或“部分不正常運(yùn)行、污染物達(dá)標(biāo)排放”等并未造成污染后果的情形，通過下達(dá)責(zé)改即可督促當(dāng)事人及時改正違法行為，如再適用“限產(chǎn)停產(chǎn)”是否有違“過罰相當(dāng)”原則，是否有違執(zhí)法的必要性？
因此，筆者認(rèn)為，對于“以逃避監(jiān)管的方式排放污染物”的案件，在與“限產(chǎn)停產(chǎn)”措施相銜接時應(yīng)慎重，不宜部分情形直接全部予以適用。
三、“依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任”等表述顯得條款較亂
縱觀《法典草案》全文，僅第1080條在描述了違法行為時，直接緊跟“依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任”，刑事責(zé)任的表述在內(nèi)容上過于前置，容易造成“此條款與眾不同、與刑事犯罪最為密切”的誤解。同時，此條款在責(zé)任的設(shè)置上以“1．刑事，吊銷排污許可，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。2．尚不構(gòu)成犯罪，責(zé)令改正、限產(chǎn)停產(chǎn)、行政拘留。3．情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉、行政拘留”的方式，看上去較為混亂，且“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”重復(fù)出現(xiàn)、“吊銷排污許可”僅涉刑適用，在執(zhí)法實(shí)際需要可能不相適應(yīng)。因此，筆者建議條款按照漸進(jìn)式增強(qiáng)的責(zé)任梯階予以規(guī)定，且“構(gòu)成犯罪”屬于“情節(jié)嚴(yán)重”的情形之一，部分表述可以整合。
綜上，建議《法典草案》第1080條修改為：“違反本法規(guī)定，通過暗管、滲井、滲坑、灌注、裂隙、溶洞、篡改或者偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)、非緊急情況下開啟應(yīng)急排放通道、不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物的，由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正或者采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，處十萬元以上一百萬元以下的罰款，由公安機(jī)關(guān)對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處五日以上十日以下拘留；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷排污許可證，報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的地方人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，由公安機(jī)關(guān)對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處十日以上十五日以下拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”
作者單位：江西省贛州市生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法支隊(duì)副支隊(duì)長
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