建議統(tǒng)一“責(zé)令停業(yè)”設(shè)定方式
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】責(zé)令停業(yè)（整治或者整頓），是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)違反行政管理秩序的當(dāng)事人，責(zé)令其停止相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的一種行政處罰，屬于行為罰的一種。《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《法典草案》）第1058條第三項(xiàng)規(guī)定，地方各級(jí)人民政府、生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)和其他負(fù)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)依法應(yīng)當(dāng)作出責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的決定而未作出的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員給予記過(guò)、記大過(guò)或者降級(jí)處分；造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或者開(kāi)除處分。
在《法典草案》第五編第二章的108個(gè)罰則條款中，共有29條中的32處設(shè)定了“責(zé)令停業(yè)（整治或者整頓）”的行政處罰，分布廣泛。其中，法典草案第一節(jié)一般規(guī)定中有4條5處、第二節(jié)大氣污染有4條5處、第三節(jié)水污染中有3條、第四節(jié)海洋污染中有5條、第六節(jié)固體廢物污染中有4條5處、第七節(jié) 噪聲污染中有2條、第八節(jié)放射性污染中有4條、第九節(jié)其他污染中有2條、第十一節(jié)違反綠色低碳義務(wù)中有1條。第五節(jié)土壤污染和第十節(jié)生態(tài)破壞未設(shè)定責(zé)令停業(yè)（整治或者整頓）。
通過(guò)對(duì)《法典草案》的統(tǒng)計(jì)情況看，“責(zé)令停業(yè)（整治或者整頓）”的設(shè)定方式總共有以下幾種：
第一，情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。如法典草案第1077條、第1078條、第1079條、第1080條、第1112條、第1113條、第1123條第一款、第1125條、第1127條、第1129條、第1154條、第1173條第一款、第1174條和第1181條。
第二，情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，（可以）責(zé)令停業(yè)或者關(guān)閉。如法典草案第1143條第一款、第1144條、第1149條和第1151條第二款。
第三，情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以責(zé)令停業(yè)整頓。如法典草案第1118條。
第四，被地方人民政府指定的部門(mén)責(zé)令改正，拒不改正的，處以罰款，并可以報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)。如法典草案第1161條。
第五，被縣級(jí)以上人民政府能源主管部門(mén)責(zé)令改正，拒不改正的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。如法典草案第1092條第一款。
第六，被縣級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境等主管部門(mén)責(zé)令改正，拒不改正的，責(zé)令停工整治或者停業(yè)整治。如法典草案第1107條。
第七，被地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責(zé)令改正，拒不改正的，責(zé)令停業(yè)整治。如法典草案第1110條。
第八，被縣級(jí)以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門(mén)責(zé)令改正，拒不改正的，責(zé)令停業(yè)整治。如法典草案第1108第一款。
第九，被國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)及其海域派出機(jī)構(gòu)責(zé)令限期繳納；逾期拒不繳納的，處以罰款，并可以報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。如法典草案第1134條。
第十，由生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)或者縣級(jí)以上人民政府其他有關(guān)部門(mén)依據(jù)職權(quán)責(zé)令限期改正；逾期不改正的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，并處罰款。如法典草案第1164條第一款、第1169條。
第十一，由生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)或者縣級(jí)以上人民政府其他有關(guān)部門(mén)依據(jù)職權(quán)責(zé)令停止違法行為，限期改正；逾期不改正的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)或者吊銷許可證；有違法所得的，沒(méi)收違法所得；并處罰款。如法典草案第1167條。
第十二，由省級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)或者吊銷許可證；有違法所得的，沒(méi)收違法所得；并處罰款。如法典草案第1172條。
第十三，由生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責(zé)令改正，處以罰款，沒(méi)收違法所得，并報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)或者關(guān)閉。如法典草案第1151條第一款。
第十四，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。如法典草案第1080條、第1092條第二款。
第十五，由縣級(jí)以上人民政府按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的權(quán)限責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。如《法典草案》第1092條第二款。
從上述統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出，《法典草案》編纂過(guò)程中，編的成分多，纂的成分少。具體來(lái)講，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
首先，“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”與“責(zé)令停業(yè)或者關(guān)閉”應(yīng)無(wú)區(qū)別。之所以出現(xiàn)兩種表達(dá)方式，完全是由于照搬現(xiàn)行法的結(jié)果。建議將“責(zé)令停業(yè)或者關(guān)閉”統(tǒng)一修改為“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”。
其次，“責(zé)令停業(yè)”“責(zé)令停業(yè)整頓”“責(zé)令停業(yè)整治”等不同表述方式亦是由于照搬現(xiàn)行法的結(jié)果。“責(zé)令停業(yè)整治”與“責(zé)令停業(yè)”相比，增加了“整治”的內(nèi)容，是否能重新開(kāi)業(yè)，還要看整治效果如何。“責(zé)令停產(chǎn)整頓”的含義與“責(zé)令停產(chǎn)整治”基本相同，近年來(lái)的立法活動(dòng)基本已不再采用“責(zé)令停產(chǎn)整頓”的表述方式。建議統(tǒng)一修改為“責(zé)令停業(yè)整治”。
再次，“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”只有在“第八節(jié)放射性污染”部分的4條中進(jìn)行了設(shè)定。“責(zé)令停產(chǎn)”和“責(zé)令停業(yè)”的區(qū)別明顯。“責(zé)令停產(chǎn)”，既可以針對(duì)企業(yè)停產(chǎn)，也可以責(zé)令某一造成企業(yè)違法的生產(chǎn)線停產(chǎn)整治，但這并不等于責(zé)令該企業(yè)停產(chǎn)，企業(yè)仍然可以繼續(xù)運(yùn)營(yíng)，其他生產(chǎn)設(shè)施也可以繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。“責(zé)令停業(yè)”則是責(zé)令當(dāng)事人停止?fàn)I業(yè)。建議將《法典草案》“第八節(jié)放射性污染”部分的4條關(guān)于“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”的表述修改為“責(zé)令停產(chǎn)整治，或者由縣級(jí)以上人民政府責(zé)令停業(yè)整治”。
最后，《法典草案》設(shè)定的“責(zé)令停業(yè)（整治或者整頓）”的實(shí)施主體，一是報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)；二是縣級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境等主管部門(mén)；三是縣級(jí)以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門(mén)；四是地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)；五是生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)或者縣級(jí)以上人民政府其他有關(guān)部門(mén)；五是省級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)；六是縣級(jí)以上人民政府。《法典草案》第五編第二章有29個(gè)條款中的32處設(shè)定了“責(zé)令停業(yè)（整治或者整頓）”的行政處罰，其中24處設(shè)定的“責(zé)令停業(yè)（整頓）”都需要報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。實(shí)踐中爭(zhēng)議最大的也是這一種設(shè)定方式。
關(guān)于這種設(shè)定方式的理解有兩種：第一種理解是，“責(zé)令停業(yè)（整頓）”的處罰決定由生態(tài)環(huán)境等主管部門(mén)作出，生態(tài)環(huán)境等主管部門(mén)在作出決定前報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)；第二種理解是，“責(zé)令停業(yè)（整頓）”的處罰決定由有批準(zhǔn)權(quán)的政府直接作出。對(duì)于報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)的“責(zé)令停業(yè)（整頓）”需經(jīng)哪一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，現(xiàn)行法律、法規(guī)及法典草案中均未明確。對(duì)當(dāng)事人來(lái)講，“責(zé)令停業(yè)（整治或者整頓）”是僅次于責(zé)令關(guān)閉的行政處罰，對(duì)當(dāng)事人的影響重大。建議將此類設(shè)定方式全部修改為“由縣級(jí)以上人民政府責(zé)令停業(yè)整治”。
作者系河北環(huán)境工程學(xué)院教授、武漢大學(xué)環(huán)境法研究所研究員
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
