如何疊加，怎樣折抵？生態(tài)環(huán)境法律責(zé)任銜接有待細(xì)化
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公私法屬性交織的特點(diǎn)，決定了其法律責(zé)任無法由單一部門法的責(zé)任形式所涵蓋。實(shí)踐中，常出現(xiàn)同一被告因同一生態(tài)損害事實(shí)而需承擔(dān)多重法律責(zé)任的情形。生態(tài)環(huán)境法律責(zé)任的整合，實(shí)質(zhì)是對(duì)涉及生態(tài)環(huán)境的各類公私法責(zé)任進(jìn)行統(tǒng)合，應(yīng)由超越傳統(tǒng)單一部門法屬性的環(huán)境法律規(guī)范承擔(dān)，以解決不同責(zé)任形式間的重疊或沖突。
對(duì)此，《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《法典草案》）第1053條專門規(guī)定了不同責(zé)任形式之間的銜接與協(xié)調(diào)機(jī)制，旨在通過法典化路徑實(shí)現(xiàn)單一部門法難以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。從條文內(nèi)容看，公法體系內(nèi)行政處罰與刑事制裁的銜接機(jī)制相對(duì)順暢，行政拘留與刑期、行政罰款與刑事罰金均可依法直接折抵。然而，私法體系內(nèi)的民事侵權(quán)責(zé)任與行政責(zé)任、刑事責(zé)任之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，以及三者之間的整體協(xié)調(diào)仍需重點(diǎn)考量。
責(zé)任承擔(dān)與民事優(yōu)先：第1053條第1款并行規(guī)則檢視
《法典草案》第1053條第1款規(guī)定，“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)等行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任的，承擔(dān)行政責(zé)任或者刑事責(zé)任不影響承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任。”該條款承襲《民法典》第187條的立法精神，但存在三點(diǎn)值得商榷：
第一，責(zé)任獨(dú)立性表述易生歧義。“承擔(dān)行政責(zé)任或者刑事責(zé)任不影響承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任”的規(guī)定僅作概括性宣示，可能導(dǎo)致司法實(shí)踐中產(chǎn)生理解分歧，將“不影響承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任”簡(jiǎn)單等同于行政責(zé)任或者刑事責(zé)任與民事侵權(quán)責(zé)任并科處理。然而，《民法典》第187條立法本意在于維系民事責(zé)任獨(dú)立性，防范公法責(zé)任侵蝕私權(quán)救濟(jì)。“不影響承擔(dān)民事責(zé)任”的制度安排與公私法責(zé)任體系化銜接具有兼容空間，二者并非非此即彼的排斥關(guān)系。
第二，民事責(zé)任優(yōu)先原則之缺漏。盡管《民法典》第187條和《刑法》第36條均明確規(guī)定了“民事責(zé)任優(yōu)先”原則，但是《法典草案》第1053條第1款僅停留在“不影響承擔(dān)”的宣示性層面，未對(duì)責(zé)任執(zhí)行的優(yōu)先順序作出實(shí)質(zhì)性規(guī)定。在行為人財(cái)產(chǎn)不足與同時(shí)履行多重責(zé)任的情形下，缺乏明確的順位指引將難以切實(shí)保障受害人的民事求償權(quán)。
第三，違法行為同一性要件疏失。相較于《民法典》第187條“因同一行為”的限定性表述，《法典草案》第1053條第1款徑行刪除該核心要件殊為不妥。行政法“一事不再罰”原則與刑法“禁止重復(fù)評(píng)價(jià)”原則的立法目的，均在于防范對(duì)同一違法事實(shí)的重復(fù)追責(zé)。重復(fù)制裁的構(gòu)成前提必須以“同一行為”為基準(zhǔn)，若存在數(shù)個(gè)獨(dú)立違法行為，自無適用余地。
鑒于此，建議將第1053條第1款修改為：“因同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任、行政責(zé)任或刑事責(zé)任的，民事侵權(quán)責(zé)任的承擔(dān)不妨礙行政責(zé)任或刑事責(zé)任的追究。責(zé)任人的財(cái)產(chǎn)不足以同時(shí)承擔(dān)全部責(zé)任的，優(yōu)先用于承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任。行政處罰、刑事處罰與民事賠償系基于不同行為作出的，應(yīng)當(dāng)分別執(zhí)行。”此修改既維系公私法責(zé)任并存的制度框架，又明確責(zé)任承擔(dān)順位，同時(shí)通過“同一行為”要件的保留，構(gòu)建起與行政處罰法、刑法相關(guān)原則的規(guī)范銜接。
責(zé)任競(jìng)合與修復(fù)優(yōu)先：第1053條第2款折抵規(guī)則審視
《法典草案》第1053條第2款規(guī)定，“污染環(huán)境、破壞生態(tài)違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處拘役或者有期徒刑時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)實(shí)施行政拘留的，應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑期。實(shí)施行政罰款的，應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑事罰金。”該條款在責(zé)任競(jìng)合處理機(jī)制上存在規(guī)范缺陷，值得探討：
第一，懲罰性賠償競(jìng)合規(guī)則闕如。“實(shí)施行政罰款的，應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑事罰金”的規(guī)定僅建立起行政罰款與刑事罰金的單向折抵機(jī)制，完全忽視了民事公益訴訟中懲罰性賠償金與行政罰款、刑事罰金之間的競(jìng)合關(guān)系。罰款、罰金與懲罰性賠償金在功能維度上具有同質(zhì)性，均系針對(duì)故意侵害環(huán)境法益行為施加的懲罰性措施。當(dāng)同一行為觸發(fā)多重懲罰性責(zé)任時(shí)，若徑行疊加適用將導(dǎo)致“過度懲戒”，有違法律制裁不得重復(fù)的原則。宜確立“功能等同責(zé)任擇一重處”規(guī)則，若確需并科處理則應(yīng)建立雙向折抵通道，確保懲罰性責(zé)任總額不超出法定上限。
第二，救濟(jì)性責(zé)任競(jìng)合規(guī)則缺位。盡管《法典草案》第1053條第1款申明“不影響承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任”，但尚未建立救濟(jì)性責(zé)任承擔(dān)的禁止重復(fù)評(píng)價(jià)機(jī)制。生態(tài)修復(fù)責(zé)任作為典型的填補(bǔ)型責(zé)任，其功能在于恢復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境，而非施加懲罰。當(dāng)行政機(jī)關(guān)已通過責(zé)令修復(fù)、代履行等措施實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)目的時(shí)，民事程序不應(yīng)再重復(fù)科以相同性質(zhì)的修復(fù)責(zé)任。建議將“修復(fù)效果認(rèn)定”作為責(zé)任銜接的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，明確經(jīng)行政或刑事程序確認(rèn)的修復(fù)效果，在民事程序中具有既判力。同時(shí)，應(yīng)將主動(dòng)履行生態(tài)修復(fù)責(zé)任確立為法定量刑和量罰情節(jié)，構(gòu)建“修復(fù)減責(zé)”的正向激勵(lì)機(jī)制。
第三，責(zé)任總量的控制規(guī)則缺失！斗ǖ洳莅浮返1053條第2款未體現(xiàn)對(duì)責(zé)任總量的適度性要求，可能引發(fā)責(zé)任失衡風(fēng)險(xiǎn)。生態(tài)環(huán)境法律責(zé)任兼具懲罰、預(yù)防、救濟(jì)等多重功能，但各類責(zé)任形式的組合適用必須恪守比例原則。建議確立“責(zé)任總量控制”條款，要求司法機(jī)關(guān)在確定法律責(zé)任時(shí)，綜合考量行為的性質(zhì)、情節(jié)、損害后果、行為人過錯(cuò)程度、補(bǔ)救效果、承受能力等因素，避免責(zé)任總量超出必要限度。同時(shí)，應(yīng)賦予責(zé)任主體針對(duì)“明顯過重責(zé)任”的救濟(jì)權(quán)利，建立責(zé)任審查異議機(jī)制，為比例原則提供程序保障。
有鑒于此，建議將第1053條第2款修改為：“污染環(huán)境、破壞生態(tài)違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處拘役或者有期徒刑時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)實(shí)施行政拘留的，應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑期。民事公益訴訟中的懲罰性賠償金與行政罰款、刑事罰金按照數(shù)額高的確定，在行為人已實(shí)際履行的范圍內(nèi)予以折抵。行為人主動(dòng)履行生態(tài)修復(fù)責(zé)任的，可從寬處罰。人民法院在確定責(zé)任形式及數(shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)綜合考量行為性質(zhì)、損害后果、過錯(cuò)程度、修復(fù)效果、經(jīng)濟(jì)能力等因素，確保責(zé)任總量符合比例原則；行為人認(rèn)為責(zé)任總量明顯過重的，有權(quán)向最終責(zé)任決定機(jī)關(guān)提出書面異議。”此修改既完善責(zé)任競(jìng)合處理規(guī)則，又構(gòu)建救濟(jì)性責(zé)任的禁止重復(fù)評(píng)價(jià)機(jī)制，同時(shí)引入責(zé)任總量控制條款，實(shí)現(xiàn)環(huán)境法律責(zé)任的體系化協(xié)調(diào)。
作者系東南大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、教授
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