加強(qiáng)排污權(quán)交易與其他制度的銜接，讓“環(huán)境有價(jià)”真正落地
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置體系的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），明確要求通過市場(chǎng)化機(jī)制盤活資源環(huán)境要素，推進(jìn)排污權(quán)等市場(chǎng)化交易。生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院排放交易與減排研究中心主任蔣春來告訴記者，加強(qiáng)排污權(quán)核定量與許可排放量、排污權(quán)交易主體與排污單位分類管理名錄等銜接，從根本上確立了排污權(quán)交易服務(wù)于環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善的核心定位，有利于加快構(gòu)建體現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善導(dǎo)向和行業(yè)技術(shù)水平的排污權(quán)交易制度體系。
蔣春來，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院排放交易與減排研究中心主任，長(zhǎng)期從事污染減排、排放權(quán)交易等環(huán)境規(guī)劃與政策研究，參與編制《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》等國(guó)家級(jí)文件。發(fā)表論文50余篇，參與出版著作10余部，曾獲得中國(guó)青年女科學(xué)家團(tuán)隊(duì)獎(jiǎng)、環(huán)境保護(hù)技術(shù)一等獎(jiǎng)、中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)杰出青年科技獎(jiǎng)等。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：近日出臺(tái)的《意見》中，明確到2027年要建立健全排污權(quán)交易制度，其背景是什么？有哪些現(xiàn)實(shí)問題需要解決？
蔣春來：我國(guó)資源相對(duì)短缺、環(huán)境容量有限是基本國(guó)情。過去各地區(qū)各部門積極落實(shí)黨中央決策部署，探索通過市場(chǎng)機(jī)制破解資源環(huán)境瓶頸，取得了明顯成效。比如，已經(jīng)建立了全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)和中國(guó)水權(quán)交易所等平臺(tái)，在28個(gè)省份開展了排污權(quán)交易試點(diǎn)，使相關(guān)交易制度和市場(chǎng)日趨成熟。
但同時(shí)也要看到，目前資源環(huán)境要素市場(chǎng)化仍處于起步階段，面臨著管理制度不完善、交易主體和方式不夠豐富、政策銜接和信息共享不充分等問題。在這一背景下出臺(tái)《意見》，目的就是要在全社會(huì)樹立“資源環(huán)境有價(jià)”的理念，引導(dǎo)資源環(huán)境要素有序流動(dòng)、優(yōu)化配置、提高效率，集聚綠色低碳發(fā)展動(dòng)能。可以說，持續(xù)深化排污權(quán)交易正是貫徹這一理念、提升生態(tài)環(huán)境治理效能的重要舉措。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：當(dāng)前我國(guó)在排污權(quán)交易實(shí)施過程中存在哪些具體難點(diǎn)和挑戰(zhàn)？
蔣春來：目前，排污權(quán)交易制度的主要短板有四方面：一是法律法規(guī)保障體系仍待加強(qiáng)，規(guī)范初始排污權(quán)分配、市場(chǎng)化交易和監(jiān)督管理的基本法律制度還需完善。在深化生態(tài)文明體制改革的新形勢(shì)下，需要從頂層設(shè)計(jì)上進(jìn)一步規(guī)范和引導(dǎo)地方開展排污權(quán)交易。二是企業(yè)間交易市場(chǎng)不活躍，市場(chǎng)化交易還需進(jìn)一步激活。三是由于排污許可等多項(xiàng)環(huán)境管理制度正處在改革和完善過程中，排污權(quán)交易制度與其他環(huán)境管理制度銜接尚不夠順暢。四是排污權(quán)交易相關(guān)數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管有待加強(qiáng)，排污權(quán)核定的精準(zhǔn)性、及時(shí)性有待提高。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：針對(duì)這些挑戰(zhàn)，您認(rèn)為需要優(yōu)先推進(jìn)哪方面的制度建設(shè)，具體有哪些措施可以落實(shí)？
蔣春來：排污權(quán)交易首要解決的問題是環(huán)境容量資源的合理分配和高效利用。具體來說，可以通過以下幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)來解決。首先要完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。研究完善有關(guān)法律制度，進(jìn)一步明晰資源環(huán)境要素的交易原則。建議國(guó)家層面出臺(tái)深化排污權(quán)交易制度的指導(dǎo)文件，明確基本定位、實(shí)施原則，規(guī)范排污權(quán)確權(quán)核定、有償使用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為各地排污權(quán)交易工作指明方向、提供依據(jù)。
其次要健全市場(chǎng)機(jī)制。加強(qiáng)交易規(guī)則建設(shè)、完善儲(chǔ)備調(diào)節(jié)機(jī)制、健全價(jià)格形成機(jī)制，提升市場(chǎng)活力和資源配置效率。充分發(fā)揮政府在交易規(guī)則制定、監(jiān)管機(jī)制構(gòu)建等方面的主導(dǎo)作用，同時(shí)激活市場(chǎng)在資源配置和價(jià)格形成中的基礎(chǔ)性功能，激發(fā)市場(chǎng)內(nèi)生動(dòng)力，有效提高排污權(quán)配置效率，降低污染減排成本。
再次還要加強(qiáng)與其他環(huán)境管理制度的銜接。在管理對(duì)象、核算口徑、核算方法、平臺(tái)建設(shè)、數(shù)據(jù)管理、監(jiān)管執(zhí)法等方面加強(qiáng)與排污許可制、環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效銜接，將排污單位排污權(quán)交易管理納入排污許可證管理中。
最后加強(qiáng)數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管。不斷強(qiáng)化能力建設(shè)，夯實(shí)排污權(quán)交易統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，加強(qiáng)重點(diǎn)污染物監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的有效性、真實(shí)性，提高排污權(quán)核定的準(zhǔn)確性。強(qiáng)化排污權(quán)交易數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管，建立數(shù)據(jù)審查機(jī)制和事前事中事后全流程監(jiān)管流程，避免企業(yè)虛報(bào)、瞞報(bào)排污數(shù)據(jù)，防止排污權(quán)的不當(dāng)獲取和交易，維護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：您剛才提到制度銜接是加快構(gòu)建排污權(quán)交易制度體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，目前全國(guó)已有28個(gè)省份開展排污權(quán)交易試點(diǎn)，其中有哪些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)值得關(guān)注？
蔣春來：自試點(diǎn)啟動(dòng)以來，全國(guó)28個(gè)省份不同程度參與了排污權(quán)交易工作。各地區(qū)在制度銜接方面積累了有益經(jīng)驗(yàn)，部分省份從管理口徑、排放量核定等方面積極探索排污權(quán)交易與排污許可制、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等制度的有效銜接。
例如，浙江省為加強(qiáng)排污權(quán)交易制度與環(huán)評(píng)、排污許可相關(guān)制度銜接，通過數(shù)字化改革創(chuàng)建新增主要污染物總量監(jiān)管系統(tǒng)，打通“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批、排污權(quán)交易、排污許可管理”三個(gè)核心環(huán)節(jié)，在建設(shè)項(xiàng)目通過環(huán)評(píng)審批后，環(huán)評(píng)審批系統(tǒng)將審批結(jié)果同步推送至排污權(quán)交易系統(tǒng)，企業(yè)完成排污權(quán)交易后，排污權(quán)交易系統(tǒng)將交易結(jié)果同步推送至排污許可監(jiān)管系統(tǒng)，確保符合排污許可申領(lǐng)條件后向企業(yè)核發(fā)排污許可證，并實(shí)行全流程實(shí)名制監(jiān)管，確保新增主要污染物總量核算和管理要求全面統(tǒng)一。
佛山市作為廣東省首個(gè)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)城市，在管理口徑上建立了統(tǒng)一的固定污染源環(huán)境管理平臺(tái)，以排污許可證為核心載體，將環(huán)評(píng)審批、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、排污權(quán)交易、排污收費(fèi)、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法等各環(huán)節(jié)信息打通整合，實(shí)現(xiàn)了“一證式”精細(xì)化管理。借助排污許可證這個(gè)“環(huán)保身份證”，各部門共享企業(yè)排污信息和監(jiān)管要求，實(shí)現(xiàn)了從環(huán)評(píng)源頭預(yù)防到排污許可監(jiān)管的全鏈條銜接。在制度協(xié)同上，佛山市將排污許可證所載明的排放指標(biāo)與排污權(quán)交易銜接起來。排污許可證量化了企業(yè)的排放指標(biāo)，而排污權(quán)交易通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)這些指標(biāo)。當(dāng)?shù)匾?guī)定，納入交易范圍的新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目如需新增主要污染物排放指標(biāo)，必須通過全市統(tǒng)一的排污權(quán)交易平臺(tái)公開競(jìng)價(jià)購(gòu)得相應(yīng)指標(biāo)，完成“過戶”后方可取得排污許可證。
安徽省宣城市則通過建立“一評(píng)一權(quán)一證”銜接機(jī)制，將建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)、排污權(quán)交易和排污許可緊密融合。具體而言，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件及批復(fù)中必須明確項(xiàng)目所需的排污權(quán)指標(biāo)。而在排污許可證的申請(qǐng)、變更、延續(xù)、注銷等各環(huán)節(jié)，都與排污權(quán)交易實(shí)行無縫銜接。這種機(jī)制確保企業(yè)在環(huán)評(píng)階段就明確排污權(quán)需求，并通過交易獲得指標(biāo)，使后續(xù)排污許可證的核發(fā)與交易結(jié)果直接對(duì)應(yīng)，加強(qiáng)了排污權(quán)交易與其他環(huán)境管理制度的銜接，提高了環(huán)境管理效能。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)全國(guó)推進(jìn)排污權(quán)交易改革有一定借鑒意義。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：各地區(qū)持續(xù)深化排污權(quán)交易過程中，如何結(jié)合自身實(shí)際條件開展探索，實(shí)現(xiàn)排污權(quán)交易與排污許可制度的有效銜接？
蔣春來：各地區(qū)可結(jié)合自身環(huán)境質(zhì)量狀況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場(chǎng)和環(huán)境管理實(shí)際情況，靈活設(shè)計(jì)并深化符合地方特點(diǎn)的排污權(quán)交易制度。具體來說，在實(shí)際管理中建議從四個(gè)方面與排污許可制進(jìn)行銜接。
一是管理口徑上逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，排污權(quán)核定對(duì)象原則上應(yīng)為《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》中工業(yè)行業(yè)核發(fā)排污許可證的排污單位，各地可根據(jù)實(shí)際情況逐步增加排污許可名錄中實(shí)施登記管理的排污單位。
二是核定量保持一致，依據(jù)排污許可相關(guān)技術(shù)規(guī)范核定初始排污權(quán)。對(duì)于間接排放水領(lǐng)域重點(diǎn)污染物的，按照許可證載明的排水量和污水集中處理設(shè)施執(zhí)行的污染物排放濃度限值進(jìn)行核定。
三是以許可證為確權(quán)憑證，排污權(quán)原則上應(yīng)以排污許可證形式予以確認(rèn)，應(yīng)在排污許可證副本中載明相關(guān)信息。暫時(shí)未納入排污許可管理的，各地可根據(jù)實(shí)際管理需求，通過創(chuàng)建排污權(quán)電子憑證等方式實(shí)現(xiàn)排污權(quán)全面登記和動(dòng)態(tài)管理。
四是依托許可證實(shí)施監(jiān)管，對(duì)于排污單位排污權(quán)超總量排污的，結(jié)合排污許可執(zhí)法監(jiān)管，按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處罰。
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