建議取消環(huán)評備案，由排污許可承接全過程監(jiān)管
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》（以下簡稱《法典草案》）中保留了環(huán)境影響評價制度、驗收制度以及排污許可證制度，此三大制度在生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。然而，在實施中也存在若干銜接不暢的問題，尤其在污染類項目管理中，制度重疊導(dǎo)致的監(jiān)管低效與法律適用沖突問題亟待解決。基于排污許可制度改革實踐，結(jié)合生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化需求，筆者提出以排污許可制度為核心重塑監(jiān)管邏輯，形成“污染類許可管、生態(tài)類有驗收”的差異化管理體系，將環(huán)評備案取消，由排污許可承接全過程監(jiān)管，同步融合規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評制度的立法建議，并附具體法律條款修改方案。對環(huán)評、驗收、排污許可制度的銜接與重構(gòu)，既是對“放管服”改革要求的落實，更是構(gòu)建“一證式”監(jiān)管格局的關(guān)鍵一步。
環(huán)評、驗收與排污許可的邏輯悖論與實踐困境
同一事項重疊許可產(chǎn)生法律沖突。環(huán)評審批與排污許可均涉及污染物排放管控，而驗收曾作為“準予生產(chǎn)”的行政許可，形成“環(huán)評審批（準予建設(shè)）—驗收（準予生產(chǎn)）—排污許可（準予排放）”的三重許可鏈條。驗收作為行政許可取消前，未驗先投行為可同時違反《法典草案》第一千零八十四條（未驗先投）、第一千零七十七條（無證排污）以及第一百六十條（逃避監(jiān)管）。執(zhí)法實踐中存在三種不同的處理方式：僅處罰未驗先投、同時處罰未驗先投與無證排污、疊加處罰三種違法行為，導(dǎo)致“一事多罰”和同過不同罰的爭議。這種法律評價的混亂源于驗收許可與排污許可的雙重監(jiān)管邏輯，取消驗收許可后，原有的責任體系失去合法性基礎(chǔ)。
管理單元之間的矛盾難掩監(jiān)管漏洞。現(xiàn)行環(huán)評與驗收制度以“建設(shè)項目”為核心，而排污許可制度以“排污單位”為基準，二者管理對象的根本差異導(dǎo)致銜接失靈。建設(shè)項目屬于同一排污單位，單個項目未驗先投是否影響整體排污許可的合法性，現(xiàn)行法律未明確規(guī)定。例如某家具制造企業(yè)分三期建設(shè)8噸非溶劑型涂料噴涂項目，單個項目因年用量低于10噸豁免環(huán)評，但整體年用量達24噸需納入排污許可簡化管理，此時企業(yè)面臨“拆分項目規(guī)避監(jiān)管”與“未批先建認定模糊”的雙重困境。這種以“建設(shè)項目”為單元的環(huán)評管理，難以匹配排污許可對“排污單位”整體管控的要求，造成“單個項目合規(guī)但整體超標”的監(jiān)管漏洞。
規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評重復(fù)評價致使行政資源浪費。在現(xiàn)行環(huán)境影響評價制度中，規(guī)劃環(huán)評以“區(qū)域／園區(qū)”為單元，項目環(huán)評以“單個建設(shè)項目”為對象，缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享機制，導(dǎo)致“區(qū)域成果難落地、項目評價難借力”。規(guī)劃環(huán)評已劃定的產(chǎn)業(yè)準入負面清單、污染防治技術(shù)指南，項目環(huán)評都需要再次逐一論證，導(dǎo)致了報告文本的冗余。規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的重復(fù)評價問題長期存在，導(dǎo)致行政資源浪費、企業(yè)合規(guī)成本增加，亟須通過系統(tǒng)性整合實現(xiàn)“兩級環(huán)評、一套成果”的高效管理模式。
以排污許可為核心的污染類項目管理制度體系的重構(gòu)
取消污染類項目驗收制度的法理基礎(chǔ)與實踐價值。在“放管服”改革后，環(huán)評審批和排污許可保留為審批事項，取消了“三同時”竣工驗收許可事項，“準予建設(shè)”和“準予排放”已經(jīng)實現(xiàn)對污染的全程管控。企業(yè)申領(lǐng)排污許可證時需確認環(huán)保設(shè)施與主體工程“三同時”落實情況，運營期通過執(zhí)行報告、臺賬記錄等自證守法，驗收所承擔的“設(shè)施有效性核驗”功能被完全替代。
消除“未驗先投”處罰的重復(fù)評價。現(xiàn)行《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第23條對未驗先投的處罰，與《排污許可管理條例》第34條對無證排污的處罰存在競合。如某企業(yè)未驗收即投產(chǎn)并超標排污，若同時處罰未驗先投與超標排放，實質(zhì)是對排污行為的重復(fù)評價。取消未驗先投處罰后，可統(tǒng)一按排污許可管理。
生態(tài)類項目保留驗收制度的特殊必要性。生態(tài)影響類項目的環(huán)境影響主要集中在施工期，其植被破壞、水土保持等措施的落實效果需通過驗收現(xiàn)場核驗。建設(shè)項目，施工期的邊坡綠化、棄渣場防護等措施若未經(jīng)驗收，可能導(dǎo)致長期生態(tài)破壞，而排污許可的排污行為監(jiān)管無法覆蓋此類生態(tài)保護措施。因此，生態(tài)類項目需保留驗收制度，重點核查生態(tài)恢復(fù)措施與環(huán)評批復(fù)的一致性。
取消環(huán)評備案制度，統(tǒng)一納入排污許可管理。統(tǒng)一修訂、整合《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》與《排污許可分類管理名錄》。以《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》為基礎(chǔ)，結(jié)合行業(yè)的環(huán)境影響特征，確保行業(yè)在兩名錄中的分類一致。對污染物產(chǎn)生量、排放量和對生態(tài)環(huán)境的影響程度很小的原登記表項目，統(tǒng)籌考量排放量、排放方式，統(tǒng)一納入排污許可或登記管理。通過申領(lǐng)排污許可證或者完成排污登記，同步填報建設(shè)項目基本信息及污染防治措施，實現(xiàn)“一證監(jiān)管”。
整合規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評，有效避免冗余審批。規(guī)劃環(huán)評已明確的區(qū)域環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀、污染物總量管控要求、生態(tài)保護紅線等內(nèi)容，在項目環(huán)評中無需重復(fù)分析。《法典草案》第九十三條規(guī)定，“建設(shè)項目的生態(tài)環(huán)境影響評價，應(yīng)當避免與規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境影響評價相重復(fù)。”為整合提供了法律基礎(chǔ)。項目環(huán)評可通過對照規(guī)劃環(huán)評中的環(huán)境準入條件、污染防治措施清單等核心成果，避免重復(fù)論證。整合規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評，對報告表類項目實施極簡環(huán)評改革，實現(xiàn)從“重復(fù)評價”到“成果復(fù)用”的轉(zhuǎn)變。
建議法典草案重新考慮相關(guān)條款設(shè)計與制度銜接
重構(gòu)驗收法律責任條款。
建議第一百五十八條修改為：建設(shè)項目中的污染防治設(shè)施，應(yīng)當與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。污染防治設(shè)施應(yīng)當符合經(jīng)批準的生態(tài)環(huán)境影響報告書、生態(tài)環(huán)境影響報告表的要求，不得擅自拆除或者閑置。
生態(tài)影響類建設(shè)項目在投入生產(chǎn)或者使用之前，建設(shè)單位應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定，對配套建設(shè)的污染防治設(shè)施進行驗收。
第一千零八十四條修改為：違反本法規(guī)定，生態(tài)影響類建設(shè)項目的生態(tài)環(huán)境保護設(shè)施未進行驗收即投入生產(chǎn)、使用的，由生態(tài)環(huán)境主管部門和其他負有生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理職責的部門、機構(gòu)責令改正，處二十萬元以上一百萬元以下的罰款；拒不改正的，處一百萬元以上二百萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處五萬元以上二十萬元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染、生態(tài)破壞的，責令其停止生產(chǎn)、使用，或者報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責令關(guān)閉。
刪除環(huán)評備案制度的相關(guān)規(guī)定。
刪除第九十八條第三款，對生態(tài)環(huán)境影響登記表實行備案管理的規(guī)定。第一千零八十二條第二款，對未依法備案建設(shè)項目生態(tài)環(huán)境影響登記表的法律責任條款。第一百七十八條，頒發(fā)排污許可證的條件中辦理生態(tài)環(huán)境影響登記表備案手續(xù)的規(guī)定。
簡化規(guī)劃環(huán)評中的報告表類建設(shè)項目環(huán)境影響評價。
建議第九十三條新增一款，產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境影響評價書中包含應(yīng)當編制生態(tài)環(huán)境影響報告書的具體建設(shè)項目的，規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境影響評價結(jié)論應(yīng)當作為建設(shè)項目生態(tài)環(huán)境影響評價的重要依據(jù)，建設(shè)項目生態(tài)環(huán)境影響評價的內(nèi)容應(yīng)當根據(jù)規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境影響評價審查意見予以簡化；產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境影響評價書中包含應(yīng)當編制生態(tài)環(huán)境影響報告表的具體建設(shè)項目的，可以直接根據(jù)規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境影響評價內(nèi)容及審查意見出具批準文件。
《法典草案》的編纂應(yīng)當順應(yīng)排污許可制度改革趨勢，取消污染類項目驗收責任，通過“污染類項目納入排污許可、生態(tài)類項目保留驗收”的差異化設(shè)計，加持環(huán)評備案納入排污許可統(tǒng)一管理的制度，既避免了多重法律責任的沖突，又通過“一證式”監(jiān)管壓實企業(yè)主體責任。規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的整合，則通過“成果復(fù)用”打通兩級評價體系，解決現(xiàn)行制度的邏輯矛盾與實踐困境。以上舉措，體現(xiàn)了“精準治污”理念，助力提升監(jiān)管效能，落實構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系的要求，為推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供制度支撐。
作者單位：山東省煙臺市生態(tài)環(huán)境局海陽分局
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