修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)，資金從何來(lái)？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】近日，中央城市工作會(huì)議在北京舉行，明確在做好城市工作的總體要求中提到以推進(jìn)城市更新為重要抓手，并將著力建設(shè)綠色低碳的美麗城市列為重點(diǎn)任務(wù)。
此前，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》，提出修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)，健全多元化投融資方式。
可見(jiàn)，在城市發(fā)展的進(jìn)程中，生態(tài)修復(fù)逐漸成為關(guān)鍵議題。而在這一過(guò)程中，資金的投入與合理配置成為影響生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目能否順利推進(jìn)的重要因素。
需多元化提高資金供給
城市是我國(guó)人口最密集、社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最集中的區(qū)域，也是資源能源開發(fā)利用強(qiáng)度大、污染排放集中、生態(tài)環(huán)境問(wèn)題集中的區(qū)域。近年來(lái)，從國(guó)家到地方，一系列政策相繼出臺(tái)，加強(qiáng)城市生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)，全面提升城市生態(tài)宜居品質(zhì)。
2021年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見(jiàn)》，從規(guī)劃管控、產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、資源利用、財(cái)稅支持、金融扶持等多方面明確相關(guān)政策，并將城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)列為重點(diǎn)領(lǐng)域之一，進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)資本參與生態(tài)建設(shè)。
2023年，《重慶市鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)實(shí)施方案》印發(fā)，提出在中心城區(qū)以及其他區(qū)縣城鎮(zhèn)區(qū)域，開展以城中山體保護(hù)修復(fù)為重點(diǎn)的城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)示范，明確對(duì)參與集中連片生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目，并達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的社會(huì)投資主體，允許依法依規(guī)取得一定份額的建設(shè)用地使用權(quán)，用于生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)，其中生態(tài)保護(hù)修復(fù)規(guī)模達(dá)到100公頃及以上的，可配置修復(fù)面積3%（最多不超過(guò)10公頃）的建設(shè)用地使用權(quán)；生態(tài)保護(hù)修復(fù)規(guī)模在100公頃以下的，可配置修復(fù)面積5%（最多不超過(guò)3公頃）的建設(shè)用地使用權(quán)。
近日，財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布《2025年度中央財(cái)政支持實(shí)施城市更新行動(dòng)評(píng)選結(jié)果公示》，中央財(cái)政計(jì)劃補(bǔ)助超200億元支持20個(gè)城市補(bǔ)齊城市基礎(chǔ)設(shè)施的短板弱項(xiàng)，探索建立可持續(xù)的城市更新機(jī)制！端拇ㄊ(shí)施城市更新行動(dòng)方案》提出，2025年，全省要啟動(dòng)約600個(gè)城市更新重點(diǎn)片區(qū)，實(shí)施約3800個(gè)城市更新項(xiàng)目，持續(xù)改善城市功能品質(zhì)。
城市更新項(xiàng)目投資額較大，單靠政府的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須建立多元化、多層級(jí)的資金投入機(jī)制。
2024年，中國(guó)人民銀行等四部門印發(fā)《關(guān)于發(fā)揮綠色金融作用 服務(wù)美麗中國(guó)建設(shè)的意見(jiàn)》，提出支持金融機(jī)構(gòu)探索將資源環(huán)境要素作為合格擔(dān)保品，鼓勵(lì)探索資源環(huán)境要素?fù)?dān)保貸款。
國(guó)家開發(fā)銀行近日在上海清算所面向全球投資人發(fā)行80億元3年期綠色金融債券，用于城市更新領(lǐng)域項(xiàng)目。
一系列政策與實(shí)踐，彰顯了各地對(duì)引入社會(huì)力量參與生態(tài)治理的積極探索。然而，在修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)領(lǐng)域，仍面臨較大資金缺口，需要多元化提高資金供給，動(dòng)員與激勵(lì)更多社會(huì)資本投入進(jìn)來(lái)。
社會(huì)資本參與受阻
城市生態(tài)修復(fù)具有較強(qiáng)的公益屬性，投資回報(bào)周期長(zhǎng)、收益低。
“在支持城市生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目中，近年來(lái)，金融機(jī)構(gòu)推出了綠色信貸與資源環(huán)境要素?fù)?dān)保貸款，發(fā)行了各類綠色債券，包括濕地、林業(yè)碳匯項(xiàng)目支持債券及生物多樣性主題債券等，創(chuàng)新了環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保以及針對(duì)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的保險(xiǎn)產(chǎn)品等，這樣更貼合生態(tài)項(xiàng)目回報(bào)周期，利于緩解一次性資金壓力，降低資金斷裂風(fēng)險(xiǎn)。”中國(guó)人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院副研究員劉錦濤介紹，如河南南潯農(nóng)商銀行推出“綠企貸”“惠農(nóng)貸”，直接用于土地整治與生態(tài)產(chǎn)業(yè)。
“當(dāng)前城市生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)項(xiàng)目在投融資模式中，有三大關(guān)鍵短板制約了風(fēng)險(xiǎn)防控和資金持續(xù)性。”劉錦濤表示。
一是項(xiàng)目收益機(jī)制需要進(jìn)一步明確。多數(shù)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目難以直接產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，回報(bào)周期長(zhǎng)，投資收益不確定，導(dǎo)致社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)參與意愿不足。二是金融工具與風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制有待完善。綠色信貸等金融工具尚處起步階段，生態(tài)資產(chǎn)評(píng)估體系尚不完善。三是地方政府在生態(tài)修復(fù)上的項(xiàng)目融資能力有限。
劉錦濤認(rèn)為，導(dǎo)致社會(huì)資本難以估值、金融機(jī)構(gòu)難以評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、政府難以精準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)闹饕蛟谟谏鷳B(tài)效益缺乏有效的價(jià)值轉(zhuǎn)化機(jī)制。
對(duì)于健全多元化投融資機(jī)制方面，劉錦濤表示，在制度層面，建議建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，如完善生態(tài)補(bǔ)償制度、探索建立生態(tài)資產(chǎn)負(fù)債表、推進(jìn)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表改革，提升生態(tài)資產(chǎn)在政府預(yù)算與融資體系中的可量化性與可交易性；在市場(chǎng)層面，建議支持發(fā)展碳匯交易、生物多樣性補(bǔ)償、綠色REITs等市場(chǎng)化機(jī)制，規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)、土地收益權(quán)、生態(tài)旅游開發(fā)等權(quán)利配置；在技術(shù)層面，建議加快構(gòu)建生態(tài)價(jià)值核算和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型，為金融機(jī)構(gòu)提供科學(xué)決策依據(jù)。
對(duì)于一些長(zhǎng)期虧損但生態(tài)價(jià)值重要的修復(fù)項(xiàng)目，如何使項(xiàng)目由單一政府輸血向市場(chǎng)共建共益轉(zhuǎn)變，劉錦濤認(rèn)為關(guān)鍵在于創(chuàng)新性投融資機(jī)制的引入。如構(gòu)建“生態(tài)+產(chǎn)業(yè)”的復(fù)合型開發(fā)模式，培育可變現(xiàn)的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)；對(duì)擁有穩(wěn)定資產(chǎn)基礎(chǔ)和運(yùn)營(yíng)收入的項(xiàng)目，可通過(guò)發(fā)行綠色REITs募集社會(huì)長(zhǎng)期資本，回收資金、降低財(cái)務(wù)壓力；通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼疊加公益基金、環(huán)保公益眾籌等方式，引導(dǎo)社會(huì)公眾積極參與；鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)寬容期長(zhǎng)、利率低、還款結(jié)構(gòu)靈活的綠色貸款或保險(xiǎn)產(chǎn)品，并在風(fēng)控端引入生態(tài)信用評(píng)級(jí)機(jī)制，提升項(xiàng)目融資可得性。
風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)推動(dòng)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)
城市生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目通常涉及財(cái)政、發(fā)改、生態(tài)環(huán)境、自然資源等多個(gè)部門，資金來(lái)源多元、投入結(jié)構(gòu)復(fù)雜。
生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)，不是單靠盈利驅(qū)動(dòng)，而是通過(guò)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、金融創(chuàng)新、政府保障、生態(tài)價(jià)值定價(jià)多維一體的組合拳，化解其內(nèi)在盈利難題，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)可行性的統(tǒng)一。
劉錦濤建議，可打破部門壁壘，形成資金統(tǒng)籌合力。建議建立統(tǒng)一的生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目庫(kù)和資金協(xié)調(diào)平臺(tái)；相關(guān)部門可設(shè)立生態(tài)修復(fù)引導(dǎo)基金或風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大綠色信貸支持，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式落地，使生態(tài)項(xiàng)目以效益反哺治理；建議推動(dòng)部門間數(shù)據(jù)共享與項(xiàng)目聯(lián)審聯(lián)批機(jī)制，建立生態(tài)修復(fù)共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目審批、資金撥付、績(jī)效評(píng)估的橫向協(xié)作。
城市生態(tài)修復(fù)的協(xié)同推進(jìn)關(guān)鍵在于以生態(tài)目標(biāo)為導(dǎo)向，構(gòu)建統(tǒng)一項(xiàng)目庫(kù)與分工協(xié)作機(jī)制的運(yùn)行體系，從而提升資金使用效率與治理合力。
當(dāng)前，社會(huì)資本對(duì)參與城市生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的積極性正在上升，但整體仍較為謹(jǐn)慎、有限，參與廣度和深度不夠。
面對(duì)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目收益周期長(zhǎng)、回報(bào)不確定等特性，構(gòu)建合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是保障投融資可持續(xù)的關(guān)鍵。在劉錦濤看來(lái)，應(yīng)從政府、企業(yè)、社會(huì)三方面協(xié)同發(fā)力，形成“責(zé)權(quán)利對(duì)等、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的機(jī)制體系。
在政府層面，要充分發(fā)揮引導(dǎo)性與基礎(chǔ)性責(zé)任，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、生態(tài)補(bǔ)償、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金等方式對(duì)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目提供支持。此外，還需要制定生態(tài)資產(chǎn)核算與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，為風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)提供基礎(chǔ)。對(duì)不達(dá)標(biāo)或破壞生態(tài)的行為，應(yīng)依法追責(zé)。
對(duì)企業(yè)來(lái)講，應(yīng)承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)與項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任。在享有收益權(quán)的同時(shí)，做好成本控制與運(yùn)營(yíng)管理，提升生態(tài)與經(jīng)濟(jì)效益協(xié)同能力。
鼓勵(lì)社會(huì)公眾與金融機(jī)構(gòu)在可控范圍內(nèi)參與共建共享。金融機(jī)構(gòu)可設(shè)計(jì)匹配周期的綠色信貸與綠色債券產(chǎn)品，公眾可通過(guò)公益捐贈(zèng)、綠色消費(fèi)等低風(fēng)險(xiǎn)形式支持生態(tài)修復(fù)。
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