環(huán)保部掛牌難改弱勢(shì)現(xiàn)實(shí) 可能增加職能再度升格
4月7日早上，清明節(jié)后上班的第一天，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部東、南兩個(gè)大門陸續(xù)有工作人員進(jìn)入。
與十天前相比，這里幾乎沒(méi)有什么變化，除了兩個(gè)大門上的牌子——由有些褪色發(fā)黃的“環(huán)？偩”舊牌，變成了雪白的“環(huán)境保護(hù)部”新牌。
在這次國(guó)務(wù)院大部制改革中，環(huán)保部是一個(gè)特例：在沒(méi)有加入任何外部機(jī)構(gòu)和人員，甚至連職能要求也沒(méi)有太大變化的情況下，它必須迅速實(shí)現(xiàn)“內(nèi)生式變身”。
“這需要自我否定的勇氣，需要沖破現(xiàn)有行政體制格局的膽略，需要以弱勝?gòu)?qiáng)。”環(huán)保部一位工作人員對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》說(shuō)，“一句話，需要大智慧。”
職能交叉之困
“對(duì)環(huán)保部的未來(lái)走向，只能先觀望一段時(shí)間。”4月3日，一位地方環(huán)保局的官員對(duì)記者說(shuō)。他甚至用“兵熊熊一個(gè)，將熊熊一窩”這句話來(lái)表達(dá)對(duì)環(huán)保部強(qiáng)勢(shì)的期待。
盡管在這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，環(huán)保部成了國(guó)務(wù)院組成部門，可以參與國(guó)家的有關(guān)重大決策。但與國(guó)家發(fā)改委等大部門相比，有一個(gè)現(xiàn)實(shí)始終沒(méi)有改變，那就是環(huán)保部門仍舊是一個(gè)弱勢(shì)部門。
“我到環(huán)保部門快兩年了，感覺(jué)到環(huán)保工作非常難干。”這位地方環(huán)保部門的官員說(shuō)，一個(gè)原因是環(huán)保部門與其他部門相互交叉的職能太多，而且很多部門還是作為政府組成機(jī)構(gòu)的強(qiáng)勢(shì)部門，所以，環(huán)保局要與這些部門協(xié)調(diào)工作時(shí)，非常困難。
目前我國(guó)地方政府的環(huán)境保護(hù)職能，一般分散在發(fā)改委、環(huán)保、林業(yè)、水利、交通、國(guó)土等多個(gè)部門，分管部門之間關(guān)系不明確，環(huán)保部門“統(tǒng)一監(jiān)督管理”的職能在很大程度上被肢解和架空。
另外一個(gè)原因則讓這位地方環(huán)保部門的官員感到“啞巴吃黃連”——目前環(huán)保部門很大一部分精力干的不是自己職責(zé)范圍內(nèi)的事。
“在我們的職責(zé)中，沒(méi)有這些事。”他打了個(gè)比方，建污水處理廠，這根本不是環(huán)保部門職責(zé)范圍的事，但目前環(huán)保部門不得不拿出很大的精力來(lái)做。再比如，淘汰落后的產(chǎn)業(yè)和高能耗、高污染企業(yè)，這是發(fā)改委管的事，但這也同樣牽扯了環(huán)保部門很大一部分精力。
他告訴記者，眼下這種狀況，工作協(xié)調(diào)起來(lái)，一是靠個(gè)人關(guān)系，二是靠減排責(zé)任狀，用這個(gè)來(lái)促使其他政府部門來(lái)配合環(huán)保，“所以在這次機(jī)構(gòu)改革中，一定要解決職能交叉的問(wèn)題。”
據(jù)了解，即便是在環(huán)保部?jī)?nèi)部，職能交叉的問(wèn)題也同樣存在。比如環(huán)境監(jiān)察局與污染控制司之間交叉的職能較多。一位地方環(huán)保局的領(lǐng)導(dǎo)稱，這次環(huán)保部成立，并沒(méi)有人們?cè)人胂蟮哪欠N大環(huán)保的架構(gòu)，比如將林業(yè)、水利等部門的相關(guān)職能納入環(huán)保部。在這種情況下，只有把環(huán)保部門已有的職能加重、凸顯出來(lái)，對(duì)完成環(huán)保工作才有保證。
機(jī)構(gòu)設(shè)置構(gòu)想
“我們特別要注意國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中對(duì)環(huán)保部主要職責(zé)的說(shuō)明。”原國(guó)家環(huán)？偩指本珠L(zhǎng)王玉慶指出，國(guó)務(wù)院對(duì)環(huán)保部提出了四項(xiàng)明確職責(zé)：擬訂并組織實(shí)施環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)；組織編制環(huán)境功能區(qū)劃；監(jiān)督管理環(huán)境污染防治；協(xié)調(diào)解決重大環(huán)境問(wèn)題。“這四句話實(shí)際上是四個(gè)主要職責(zé)。從這里可以看出中央的思路，對(duì)新組建的環(huán)保部如何定位。”王玉慶說(shuō)，這次把功能區(qū)劃提到這樣高的位置，環(huán)保部應(yīng)該考慮將水利規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、海洋規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等四大功能區(qū)劃都建立在環(huán)境功能區(qū)劃基礎(chǔ)之上。
當(dāng)然，環(huán)保部的主要職責(zé)是污染防治。環(huán)保部副部長(zhǎng)張力軍稱，眼下，盡管“中央政府對(duì)實(shí)現(xiàn)主要污染物減排10%的目標(biāo)充滿信心”，但“任務(wù)還相當(dāng)艱巨，形勢(shì)非常嚴(yán)峻”。
原國(guó)家環(huán)？偩指本珠L(zhǎng)王揚(yáng)祖認(rèn)為，環(huán)境監(jiān)測(cè)是環(huán)保部門最大的一支隊(duì)伍，如何對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)隊(duì)伍進(jìn)行有效管理，充分發(fā)揮環(huán)境監(jiān)測(cè)隊(duì)伍的科技支撐作用，是成立后的環(huán)保部在機(jī)構(gòu)設(shè)置上必須考慮的一個(gè)問(wèn)題。
另外一個(gè)需要加強(qiáng)的職能就是環(huán)境監(jiān)察。“如果沒(méi)有監(jiān)測(cè)和監(jiān)察這兩支隊(duì)伍，環(huán)保部門就像缺少了兩只胳膊，根本沒(méi)法工作。”環(huán)保部一位工作人員說(shuō)。
近日，有環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)建議，在這次環(huán)保部機(jī)構(gòu)設(shè)置上，設(shè)立兩個(gè)局：“環(huán)境監(jiān)測(cè)局”和“環(huán)境執(zhí)法局”，并相應(yīng)制定并出臺(tái)環(huán)境監(jiān)測(cè)條例和環(huán)境監(jiān)察條例，把這兩個(gè)部門的人員納入公務(wù)員管理范疇。
不過(guò)，就環(huán)境監(jiān)測(cè)與環(huán)監(jiān)執(zhí)法部門是否實(shí)行垂直管理，一些地方環(huán)保局心存擔(dān)憂。
“從地方角度來(lái)講，環(huán)境監(jiān)測(cè)是地方局掌握環(huán)境狀況的最基礎(chǔ)性部門，環(huán)境監(jiān)察也是執(zhí)行環(huán)境執(zhí)法的重要手段。如果實(shí)行垂直管理，地方局在開展工作時(shí)可能就會(huì)產(chǎn)生困難。”一位地方環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)。
眼下，農(nóng)村環(huán)境已經(jīng)成為影響整個(gè)環(huán)境質(zhì)量的重要因素，為此也有人建議在環(huán)保部成立“農(nóng)村環(huán)境司”，地方局照此設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，以避免環(huán)保工作“重城市輕農(nóng)村”的現(xiàn)象。
而按照國(guó)務(wù)院此次機(jī)構(gòu)改革的思路，環(huán)保部成立只是第一步，待各方面條件成熟后，有關(guān)林業(yè)、水利、海洋等與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的職能有望納入“大環(huán)保”的體系中。知情人士亦透露，在此次環(huán)保部的機(jī)構(gòu)設(shè)置中，有可能為將來(lái)的大部制留有余地。
國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授張占斌認(rèn)為，中央政府的環(huán)保職能應(yīng)主要定位在國(guó)家和民生利益層次，要提高環(huán)保機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、政策和重大問(wèn)題的參與權(quán)、話語(yǔ)權(quán)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，“從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，環(huán)境保護(hù)部門的職能越強(qiáng)化，其環(huán)境保護(hù)效能發(fā)揮得也就越明顯。”
并非一“部”到位
環(huán)境問(wèn)題觸及多個(gè)部門的行政領(lǐng)域，職、權(quán)、責(zé)較難協(xié)調(diào)。這尤其體現(xiàn)在地方政府。綠色和平項(xiàng)目總監(jiān)盧思騁認(rèn)為：“要真正治理中國(guó)的環(huán)境，環(huán)境保護(hù)部一旦成立，將不僅需要擴(kuò)大其管理范疇，將環(huán)境指標(biāo)納入地方官員考核制度，更需著手進(jìn)行環(huán)保系統(tǒng)的內(nèi)部改革，探索對(duì)地方環(huán)保部門實(shí)施垂直管理的可能性，消除環(huán)境保護(hù)的地方障礙。”
今年5月1日，《環(huán)境信息公開辦法（試行）》將要正式施行。盧思騁呼吁，如果要改善中國(guó)嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題，政府還需要切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境信息公開和公眾參與平臺(tái)，賦予老百姓權(quán)利和法律保護(hù)，鼓勵(lì)他們更積極主動(dòng)地投身環(huán)保，監(jiān)督污染企業(yè)及環(huán)境執(zhí)法。
“成立環(huán)保部是一個(gè)非常積極的信號(hào)。”氣候組織大中華區(qū)總監(jiān)吳昌華相信，環(huán)保部將來(lái)會(huì)扮演越來(lái)越重要的角色，尤其是在和其他部門協(xié)調(diào)過(guò)程中會(huì)有更多討價(jià)還價(jià)的余地。
不過(guò)，北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院副院長(zhǎng)張世秋教授認(rèn)為，成立環(huán)保部并不能解決一切根本問(wèn)題。“我們希望環(huán)保部是一個(gè)超部門的決策機(jī)構(gòu)，同時(shí)也能夠不斷強(qiáng)化自身的監(jiān)管能力、執(zhí)法能力。但是所有這些都依賴于整個(gè)社會(huì)的法制環(huán)境建設(shè)。”張世秋分析，就未來(lái)的環(huán)保部來(lái)講，除了監(jiān)管能力的提高，還有一個(gè)由行政管理向公共管理轉(zhuǎn)變的重要任務(wù)。
“很多解決問(wèn)題的方法，可能出于良好的目的，但是得不到好的結(jié)果。”張世秋認(rèn)為，如果僅僅是一個(gè)部門的升格，并不能解決所有問(wèn)題。問(wèn)題的關(guān)鍵在于新成立的環(huán)保部能否真正克服原有環(huán)？偩譄o(wú)法克服的那些根本性矛盾。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
