論城市固體廢物管理措施的發(fā)展
簡介：城市環(huán)境衛(wèi)生問題，特別是城市固體廢物的管理問題，隨著我國工業(yè)化進(jìn)程和城市化步伐的加快，尤其是城市人口的急劇增加，而變得異常嚴(yán)峻起來。無疑，中國改革開放20余年所取得的成就是巨大的，20年高速發(fā)展的工業(yè)化進(jìn)程走完了西方國家近百年的路程，但同時，西方工業(yè)化發(fā)展中遇到的嚴(yán)重的環(huán)境問題，并未因中國經(jīng)濟的迅速發(fā)展而逾越，“壓縮式的工業(yè)化”帶來的是“壓縮式環(huán)境問題”。結(jié)論只有一個，環(huán)境態(tài)勢與工業(yè)化進(jìn)程有著階段性聯(lián)系；經(jīng)濟社會發(fā)展水平對它有著深刻的影響，中國的發(fā)展正處于環(huán)境壓力的上升時期。
關(guān)鍵字：城市固體廢物，管理措施，發(fā)展，環(huán)保
一、環(huán)境衛(wèi)生管理決策的綜合性
（一）目標(biāo)同現(xiàn)實的差距及其矛盾
城市環(huán)境衛(wèi)生問題，特別是城市固體廢物的管理問題，隨著我國工業(yè)化進(jìn)程和城市化步伐的加快，尤其是城市人口的急劇增加，而變得異常嚴(yán)峻起來。無疑，中國改革開放20余年所取得的成就是巨大的，20年高速發(fā)展的工業(yè)化進(jìn)程走完了西方國家近百年的路程，但同時，西方工業(yè)化發(fā)展中遇到的嚴(yán)重的環(huán)境問題，并未因中國經(jīng)濟的迅速發(fā)展而逾越，“壓縮式的工業(yè)化”帶來的是“壓縮式環(huán)境問題”。結(jié)論只有一個，環(huán)境態(tài)勢與工業(yè)化進(jìn)程有著階段性聯(lián)系；經(jīng)濟社會發(fā)展水平對它有著深刻的影響，中國的發(fā)展正處于環(huán)境壓力的上升時期。
我國城市固體廢物管理的現(xiàn)狀，是環(huán)境衛(wèi)生，或者說是環(huán)境問題的一個縮影。且不說目前我國多數(shù)城市環(huán)境衛(wèi)生管理水平落后，機械裝備水平低下，僅以城市生活垃圾處理為例。據(jù)專業(yè)管理部門調(diào)查統(tǒng)計，我國城市生活垃圾95%以上為填埋處理，其中約有一半是未經(jīng)處理裸露堆填。大多數(shù)填埋場防滲措施達(dá)不到技術(shù)要求，垃圾不能及時覆蓋，不具備垃圾滲濾液處理手段，不同程度地產(chǎn)生了二次污染？傮w看來，我國城市生活垃圾處理尚處在較低的層次，真正達(dá)標(biāo)處理的僅占垃圾產(chǎn)生量的近10%。
面對城市環(huán)境衛(wèi)生，特別是固體廢物處理的窘迫現(xiàn)狀，各地政府為之關(guān)注，相繼提出過許多目標(biāo)并做了大量工作，但總的來說，落后的城市固體廢物處理方式導(dǎo)致的環(huán)境污染的嚴(yán)峻狀態(tài)并未得到有效控制和改觀，我們面對的仍然是環(huán)境衛(wèi)生目標(biāo)與現(xiàn)實情況的差距，以至不得不反思我們周圍經(jīng)常發(fā)生的一些現(xiàn)象及其原因。
——“快速達(dá)標(biāo)”現(xiàn)象。90年代以來，各種形式的環(huán)境衛(wèi)生達(dá)標(biāo)活動始終沒有間斷，達(dá)標(biāo)單位成片成片的產(chǎn)生；在一些規(guī)格較高、較有權(quán)威性的創(chuàng)建活動中，為迎接檢查驗收，有的城市生活垃圾無害化處理率快速提升，瞬間達(dá)標(biāo)，幾天內(nèi)上升幾十個百分點的情況不是個別現(xiàn)象。
——“面部清潔與耳根骯臟并存的現(xiàn)象”。城市環(huán)境衛(wèi)生管理中，中心城區(qū)相對整潔同城郊結(jié)合環(huán)境面貌的截然反差是極為普遍的現(xiàn)象，市區(qū)生活垃圾圍城簡易裸露堆放不在少數(shù)，農(nóng)村生活垃圾因無人管理，傾倒于河道而造成的水質(zhì)污染不堪入目，以至通過媒體呼吁“救救城市”的輿論屢見報道。
——“經(jīng)濟增長必須以環(huán)境為代價”振振有詞的現(xiàn)象。我國經(jīng)濟增長中有相當(dāng)一部分是以環(huán)境惡化為代價的。目前城市環(huán)境衛(wèi)生管理中的“白色污染”問題、商品的過度包裝問題等，直接導(dǎo)致城市固體廢物快速增長和處理難的矛盾，使本已滯后的處理能力進(jìn)一步陷入困境。如果這種經(jīng)濟、社會和環(huán)境的二元化趨勢是必然的，那中國的環(huán)境資源將遭受難以挽回的破壞。
應(yīng)該看到，近些年各地城市環(huán)境衛(wèi)生管理立法工作是很有成績的，實際遇到的問題是推動執(zhí)行比立法難，而綜合全社會力量使環(huán)境衛(wèi)生政策的執(zhí)行具有可持續(xù)性和實效性則更難。環(huán)境衛(wèi)生立法——執(zhí)行——受到實效，這是一個從概念到行動，從上層建筑到經(jīng)濟基礎(chǔ)的過程，每深入一步都需要將更多的單項能力提高到綜合能力。
由此可見，要使環(huán)境衛(wèi)生政策能收到滿意的效果，除城市環(huán)境衛(wèi)生管理部門自身的努力，還取決于經(jīng)濟發(fā)展部門及相關(guān)的政府工作部門動向的一致性。而現(xiàn)實政策實施中的矛盾之一，則恰恰反映出部門行政管理分割性與環(huán)境系統(tǒng)整體性的矛盾。
（二）實現(xiàn)綜合決策是提高城市環(huán)境衛(wèi)生管理水平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)
從歷史上看，生態(tài)環(huán)境原本沒被視為一個管理對象。后來，當(dāng)發(fā)現(xiàn)問題時，也沒有被當(dāng)做一個整體看待。于是哪里表現(xiàn)出環(huán)境影響，便由相應(yīng)的行政管理部門來處理，這樣，不同的生態(tài)要素被分開管理，甚至同一生態(tài)要素又被分割成許多片，“九龍治水”的局面是中國行政化縱向割裂環(huán)境整體性的一個縮影。部門行政管理分割與環(huán)境系統(tǒng)整體性矛盾所產(chǎn)生的負(fù)面影響，則表現(xiàn)為部門政策對環(huán)境認(rèn)識的離散性，部門目標(biāo)在環(huán)境取向上的片面性，部門工作在環(huán)境管理上的趨利性。
《中國環(huán)境與發(fā)展評論》序言中這樣寫到：扭轉(zhuǎn)中國環(huán)境惡化態(tài)勢需要進(jìn)一步完善政策和法律條文，但是更需要使已有的政策與法律得以執(zhí)行，而不徒有其名。在對環(huán)境和發(fā)展政策進(jìn)行梳理之后，發(fā)現(xiàn)有許多政策的效果不盡人意，既不是技術(shù)不可行，也不是經(jīng)濟不可行，而是受制于“政策性內(nèi)耗”。這些“政策性內(nèi)耗”是政策的瓶頸問題，具體說就是綠色部門之間不協(xié)調(diào)，環(huán)境與經(jīng)濟部門政策不一致，政府行動與社會力量缺乏結(jié)合。這就是說，綜合決策，即將現(xiàn)有的各種政策和資源協(xié)調(diào)起來，這是中國環(huán)境政策改革的方向。
從部門決策走向綜合決策，從環(huán)境政策與經(jīng)濟發(fā)展政策分離走向兩者結(jié)合，這是個大趨勢。實現(xiàn)環(huán)境問題的綜合決策，不能單獨依賴部門的自覺性，也不能單純依賴領(lǐng)導(dǎo)的明智，而是依靠制度的保障。
當(dāng)前，在對綜合決策的科學(xué)化、程序化、規(guī)范化進(jìn)行研究和探索時，應(yīng)注意以下一些方面：
1、各級政府部門在進(jìn)行重大決策時，首先要了解當(dāng)?shù)丨h(huán)境和資源的承載能力，充分考慮決策事項可能對環(huán)境導(dǎo)致的影響，并進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展影響的評估。
2、各級政府應(yīng)提高行政和決策方面的透明度，通過非政府性的咨詢機構(gòu)以及大眾信息網(wǎng)絡(luò)等，聽取社會各個層面對決策的環(huán)境影響的反映，并采納有價值的意見，使有關(guān)社會團(tuán)體、公眾有效地參與決策過程。
3、各級政府要建立綜合決策的機構(gòu)，加強部門間的廣泛協(xié)商和合作，建立協(xié)調(diào)的管理運行機制和反饋機制，以有效協(xié)調(diào)政府有關(guān)部門共同參與決策，在決策中形成合力。
4、各級政府應(yīng)建立綜合決策的程序，制定實施計劃和措施，明確各有關(guān)部門的職責(zé)。在決策過程中，有關(guān)部門要履行自己的職責(zé)，行使自己的權(quán)利。
5、各級政府要建立綜合決策的考核和監(jiān)督機制。在重大規(guī)劃和經(jīng)濟政策出臺運行一段時間之后，要對其進(jìn)行回顧性評價，同時要聽取社會各個層面的反映。要通過政府、人大、新聞輿論及社會公眾來監(jiān)督檢查綜合決策的情況及對未來發(fā)展可能產(chǎn)生的影響。
二、環(huán)境衛(wèi)生管理方式的綜合性
城市環(huán)境衛(wèi)生管理是一個多層次、綜合性的動態(tài)系統(tǒng)，各種管理方式，各類管理手段都要針對城市環(huán)境衛(wèi)生實際情況的變化和需求協(xié)調(diào)配合，并在多層次綜合管理的作用下，把管理推上一個新的臺階，以進(jìn)一步形成城市環(huán)境衛(wèi)生管理的合力。
（一）管理體制上，實行分級分權(quán)的綜合管理
城市環(huán)境衛(wèi)生實行“兩級政府、三級管理”的分級分權(quán)管理，是城市管理體制改革的客觀要求。城市環(huán)境衛(wèi)生的管理對象具有社會性、群眾性、動態(tài)性的特點，日常的管理、協(xié)調(diào)表現(xiàn)出明顯的屬地特征。因此，實行以塊為主的分級分權(quán)管理，有利于環(huán)境衛(wèi)生管理工作的重心下移，使管理更貼近社區(qū)、貼近市民。同時，分級分權(quán)管理是一種條塊結(jié)合的管理，條的管理把握方向和“骨架”，塊的管理則滲透于面和更貼近“肉”，這種職能配置的調(diào)整，強化了職權(quán)利的掛鉤，有利于調(diào)動下級環(huán)衛(wèi)管理部門的積極性，有利于綜合條與塊各自的優(yōu)勢，使環(huán)境衛(wèi)生管理真正落到實處。分級分權(quán)管理的核心是事權(quán)下放、重心下移，從當(dāng)前城市環(huán)境衛(wèi)生管理的難點和著力點看，要進(jìn)一步提高環(huán)境衛(wèi)生管理對社區(qū)的滲透度，要充分發(fā)揮社區(qū)的公共管理職能，營造社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生的法制環(huán)境，引導(dǎo)社區(qū)形成居民自覺配合和參與管理的機制，使社區(qū)管理成為整個城市環(huán)境衛(wèi)生管理的基石。
（二）管理寬度上，趨向相近職責(zé)的綜合
城市管理體制構(gòu)架是動態(tài)的，它要適應(yīng)城市經(jīng)濟、社會和環(huán)境發(fā)展的客觀需要。一般說，在一定時期，城市政府機構(gòu)設(shè)置同體現(xiàn)對應(yīng)設(shè)置的要求具有相近性，但由于城市市情的差別，出現(xiàn)非對應(yīng)設(shè)置的情況也是正常的。按非對應(yīng)設(shè)置設(shè)計機構(gòu)構(gòu)架，政府必須承擔(dān)的各類公共管理職能不會也不可能放棄，但職責(zé)相近或交叉的管理部門趨于綜合是合理的。這次政府機構(gòu)改革中，不少城市對環(huán)境衛(wèi)生管理機構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，形成市容環(huán)境衛(wèi)生管理局、城市管理局等不同管理模式，應(yīng)該說，這體現(xiàn)了理順關(guān)系、歸并職能、強化管理、精簡高效的政府機構(gòu)改革的方向和城市管理體制的發(fā)展趨勢。尤其對城市環(huán)境管理來說，環(huán)境系統(tǒng)整體性的特征和對管理的客觀要求，實行綜合管理則更具科學(xué)性和前瞻性。
（三）管理機制上，強調(diào)多種管理方式、管理手段的綜合
由于長期政事（企）合一的管理體制，城市環(huán)境衛(wèi)生管理的重心一直停留在作業(yè)服務(wù)的具體指導(dǎo)上，行政管理水平難以提高。隨著政府機構(gòu)改革的推動，特別是受政事（企）分開、管理和作業(yè)服務(wù)分離基本趨勢的影響，切實體現(xiàn)政府管理職能的問題已引起各地環(huán)衛(wèi)管理部門的重視。加快機制轉(zhuǎn)換、推動制度創(chuàng)新，是當(dāng)前提高政府環(huán)境衛(wèi)生管理水平所面臨的最緊迫的課題。
機制轉(zhuǎn)換的寬泛性，幾乎涉及城市環(huán)境衛(wèi)生管理的方方面面，尚難概含。從綜合性角度和當(dāng)前工作實際看，以下管理機制的轉(zhuǎn)換較為典型，即：
在行業(yè)管理上，要從政府包攬直接管理向政策指導(dǎo)、提供服務(wù)和市場監(jiān)管轉(zhuǎn)變。
在管理模式上，要由應(yīng)急管理、事后管理、突擊整治向源頭管理、過程管理和長效管理轉(zhuǎn)變
在管理手段上，要由人為因素較強的指示，政策管理為主導(dǎo)向的法律法規(guī)約束和經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。
三、環(huán)境衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)察的綜合性
環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)察工作和環(huán)境衛(wèi)生執(zhí)法隊伍，是城建監(jiān)察工作和城建監(jiān)察隊伍的重要組成，起始于八十年代初期，隨著城市經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷加快和城市人口的急劇增加，創(chuàng)造良好的城市環(huán)境和城市秩序的需要同城市管理滯后，臟、亂、差現(xiàn)象普遍的矛盾進(jìn)一步加劇，而政府管理部門行政執(zhí)法力量不足的事實，客觀上提出了組建城建監(jiān)察隊伍，加強城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理的要求。
1987年，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強城市建設(shè)工作的通知》，強調(diào)城市政府的主要職責(zé)是把城市規(guī)劃好、建設(shè)好、管理好。 各地市容環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)察（或城建監(jiān)察）隊伍相繼走上街頭，實施執(zhí)法管理，適應(yīng)了加強城市建設(shè)管理的要求。1988年，經(jīng)批準(zhǔn)的國務(wù)院“三定”方案中，明確規(guī)定由建設(shè)部負(fù)責(zé)歸口管理，指導(dǎo)全國城建監(jiān)察工作，正式把城建監(jiān)察工作納入了政府工作范疇。1992年，建設(shè)部發(fā)布了《城建監(jiān)察規(guī)定》（第20號令），這是規(guī)范全國城建監(jiān)察工作的第一部部門規(guī)章，它確立了城建監(jiān)察隊伍的法律地位，界定了城建監(jiān)察工作的性質(zhì)、歸屬和基本職責(zé)等，成為城建監(jiān)察隊伍加強自身建設(shè)、規(guī)范執(zhí)法行為的法律依據(jù)。
縱觀各地城市管理體制的沿革，城建監(jiān)察工作大致經(jīng)歷了三個階段。
（一）第一階段，實施專業(yè)執(zhí)法
適應(yīng)城市管理的需要，各地環(huán)境衛(wèi)生主管部門為實施好各項法律規(guī)定，完成城市政府指令性行政管理目標(biāo)，相繼成立了市容環(huán)衛(wèi)監(jiān)察隊伍，歸口國家建設(shè)部城建監(jiān)察隊伍，并受地方法規(guī)授權(quán)或政府規(guī)章委托實施行政執(zhí)法任務(wù)。市容環(huán)衛(wèi)監(jiān)察隊伍走上街頭，宣傳市容環(huán)衛(wèi)有關(guān)法律、法規(guī)，執(zhí)行行政執(zhí)法監(jiān)督檢查任務(wù)，對違反市容環(huán)衛(wèi)管理秩序構(gòu)成違法的行為給予行政制裁。產(chǎn)生了較大的影響，受到各地政府的重視和支持，發(fā)展速度很快。目前，全國市容環(huán)衛(wèi)行政執(zhí)法人員已超過十萬人。
由于城市建設(shè)和管理涉及多個行政管理部門，分工越來越細(xì)，執(zhí)法主體多頭，容易形成交叉執(zhí)法。同時，專業(yè)執(zhí)法隊伍受管理權(quán)限和相應(yīng)條件的限制，執(zhí)法效率不高，監(jiān)管幅度不寬，處罰力度不強。這些問題隨著專業(yè)執(zhí)法實踐的發(fā)展而逐步反映出來，如何提高專業(yè)執(zhí)法的效率和效果，引起了相關(guān)政府行政主管部門的重視。
（二）第二階段：實施聯(lián)合執(zhí)法
針對實施專業(yè)執(zhí)法存在的問題，行政聯(lián)合執(zhí)法的形式出現(xiàn)了。行政聯(lián)合執(zhí)法是把幾個不同行政執(zhí)法主體集中在同一時間、地域，同時對某些行政違法行為分別實施執(zhí)法活動。據(jù)資料反映，全國不少城市組建了市容環(huán)衛(wèi)、綠化、工商、公安、規(guī)劃、市政管理部門參加的聯(lián)合執(zhí)法隊、聯(lián)合執(zhí)法、綜合整治、集中查處，取得一定的成效。
推行聯(lián)合執(zhí)法的形式，有利于集中治理城市管理中突出的問題，如亂設(shè)攤、亂倒垃圾等違法行為；并可克服單一行政管理部門執(zhí)法的局限性，有利于管理部門間的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，以改善行政執(zhí)法活動；特別是一些突擊性、綜合性較強的工作任務(wù)，拉得出，開得動，有利于按時、按質(zhì)地完成一些重大任務(wù)。
但是，聯(lián)合執(zhí)法仍存在一些問題，首先，是整治成果不易鞏固，由于集中整治往往是臨時性的，召之即來，干完就散，反復(fù)性大。其次，由于對同一性質(zhì)的違法行為相關(guān)法規(guī)的處置標(biāo)準(zhǔn)不同，容易使公眾產(chǎn)生執(zhí)法不公的逆反心理，引發(fā)行政執(zhí)法訴訟。再次，由于各行政執(zhí)法主體都具有相對的獨立性，因此難以形成持久、統(tǒng)一的執(zhí)法運行機制。
（三）第三階段：實施城市管理綜合執(zhí)法
城市管理綜合執(zhí)法，就是把原來由多支隊伍依據(jù)各自的法規(guī)對城市市容環(huán)境衛(wèi)生秩序不同方面進(jìn)行管理及處罰，改為由一支隊伍相對集中行政處罰權(quán)，對市容環(huán)境秩序進(jìn)行管理及處罰，其核心就是一支執(zhí)法隊伍實行綜合執(zhí)法。
進(jìn)行城市管理綜合執(zhí)法試點，是國務(wù)院或經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府在市容環(huán)境秩序管理方面對行政處罰權(quán)的重新配置。被授權(quán)的這支隊伍（綜合執(zhí)法機構(gòu)），取得了獨立的處罰地位，它可以自己的名義實施行政處罰，并獨立地承擔(dān)法律后果。目前，全國許多城市都在積極探索城市管理綜合執(zhí)法的新路子，主要模式有：試點建立的街道為主的城市管理綜合執(zhí)法體制；試點建立的以區(qū)管理為主的城市管理綜合執(zhí)法體制；試點建立的以市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生為主要內(nèi)容的城市管理綜合執(zhí)法體制等。
城市管理綜合執(zhí)法體制具有以下幾方面的特點：
首先，城市管理綜合執(zhí)法是一種根據(jù)行政決定而建立的行政執(zhí)法，有利于克服各行政管理部門、行政執(zhí)法隊伍之間的職權(quán)交叉和扯皮，保障行政執(zhí)法的暢通，促進(jìn)行政執(zhí)法高效、快速、有序地運轉(zhuǎn)
其次，城市管理綜合執(zhí)法是一種橫跨行政管理部門、行政管轄權(quán)的行政執(zhí)法，能體現(xiàn)“一隊多能”的執(zhí)法效果，又有利節(jié)約政府行政執(zhí)法成本。
再次，城市管理綜合執(zhí)法是一種主體復(fù)合的行政執(zhí)法，綜合執(zhí)法部門可以合并處理競合違法行為，具有復(fù)合的特點，從而既推動了依法行政，又有利樹立政府行政執(zhí)法的良好形象。
當(dāng)然，城市管理綜合執(zhí)法目前仍處于試點階段，實踐過程中仍有不少問題值得探討，比如，如何加強行政管理同綜合執(zhí)法的結(jié)合，在取得綜合執(zhí)法效果的同時提高行政管理的力度，如何盡快形成相對統(tǒng)一的法律規(guī)范，以減少執(zhí)法過程中的法律爭議；如何適應(yīng)綜合執(zhí)法對執(zhí)法人員綜合素質(zhì)的要求，加快隊伍建設(shè)，盡快完善綜合執(zhí)法的運行機制等等。
總之，實行城市管理綜合執(zhí)法是一個新生事物，尚處在探索階段，沒形成統(tǒng)一的模式，但試點城市已經(jīng)取得的實效使我們認(rèn)識到，綜合執(zhí)法反映了現(xiàn)代城市管理向綜合發(fā)展的基本趨勢
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