對(duì)修改后水污染防治法結(jié)構(gòu)及主要內(nèi)容的理解
2008年2月28日第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議審議通過了對(duì)水污染防治法的修改，修改后的水污染防治法于2008年6月1日起施行。這部法律是在什么樣的背景下修改的？修改后法律的結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容又是怎樣的呢？就有關(guān)上述這些問題談?wù)劰P者個(gè)人的理解。
一、背景及修訂概況
按照國務(wù)院向全國人大常委會(huì)提請(qǐng)審議的修改水污染防治法的說明中所說，修改水污染防治法的原因主要是“水污染物排放一直沒有得到有效控制，水污染防治和水環(huán)境保護(hù)面臨著舊賬未清、又欠新賬的局面。突出表現(xiàn)為：水污染物排放總量居高不下，水體污染相當(dāng)嚴(yán)重；部分流域水資源的開發(fā)利用程度過高，加劇了水污染的惡化趨勢(shì)；城鄉(xiāng)居民飲用水安全存在極大隱患；水污染事故頻繁發(fā)生,法律的可操作性較差，不能適應(yīng)客觀實(shí)際發(fā)展的需要”（見《中華人民共和國水污染防治法》修改說明）。
除此之外，這部法律的修改還有這樣一些背景：連續(xù)數(shù)年全國人大會(huì)議上，全國人大代表均提出修改水污染防治法的議案；這部法律的修改，列入到十屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃和十屆五次年度立法計(jì)劃之中；全國人大常委會(huì)遼河、淮河檢查，提出了修改這部法律的意見和建議；較多數(shù)量的環(huán)境信訪案件反映水污染問題；國務(wù)院及其有關(guān)部門把這部法的修改工作列入國務(wù)院立法計(jì)劃，并于2007年7月將修改草案提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議。
針對(duì)以上情況，為切實(shí)執(zhí)行科學(xué)發(fā)展觀，適應(yīng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的需要，這次修改在實(shí)體內(nèi)容上對(duì)法律有較大變動(dòng)，刪除了原有法律文本中一些不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的內(nèi)容，增加了較多適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的內(nèi)容，使這部法律的科學(xué)性、可操作性有所增強(qiáng)。
在立法程序上，將法律修改草案向全社會(huì)征求意見。據(jù)全國人大常委會(huì)辦公廳2007年10月12日公布：“自9月5日水污染防治法修訂草案向社會(huì)公布征求意見以來，截至10月10日，共收到全國各地群眾意見2400多條，群眾來信67件。”同時(shí)，據(jù)全國人大常委會(huì)法工委負(fù)責(zé)人介紹，水污染防治法修改草案“在征求意見的過程中，各地群眾通過網(wǎng)絡(luò)、來信等渠道積極提出意見”，“公眾關(guān)注度很高”。
二、水污染防治法的結(jié)構(gòu)、諸要素及其功能
水污染防治法的結(jié)構(gòu)由總則、分則、罰則和附則四大部分組成。只是分則部分沒有用明確的文字予以表現(xiàn)出來，但其內(nèi)容是實(shí)際存在的，并作為這部法律的基本而主要的內(nèi)容；罰則部分以“法律責(zé)任”表現(xiàn)出來；總則和附則在這部法律中是有明確的文字表述的。以下逐一對(duì)這四個(gè)部分進(jìn)行探討，從中找尋并弄清這部法律的一些重要內(nèi)容。
（一）關(guān)于總則
水污染防治法的總則部分主要包括六大主要內(nèi)容，即立法目的、適用范圍、基本原則、主要制度、管理體制、基本權(quán)利義務(wù)。
1．立法目的
這部法律的第一條明確規(guī)定：“為了防治水污染，保護(hù)和改善環(huán)境，保障飲用水安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，制定本法。”這一規(guī)定即明確了這部法律有這樣幾個(gè)立法目的，其一是為了防治水污染，其二是為了保護(hù)和改善環(huán)境，其三是為了保障飲用水安全，其四是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。關(guān)于這一點(diǎn)，全國人大常委會(huì)法工委負(fù)責(zé)人在介紹這個(gè)法律草案時(shí)已經(jīng)清楚說明了，即“水污染防治法修訂草案是一部防治水污染、保護(hù)和改善環(huán)境、保障人體健康、保證水資源的有效利用、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要法律草案”。從上述四項(xiàng)立法目的來看，“其一”和“其三”是直接體現(xiàn)本法宗旨的。“其一，防治水污染”是一個(gè)高度原則、概括的表述，放在法律的開篇是必要的；“其三，保障飲用水安全”進(jìn)入到對(duì)實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的量化規(guī)范上，而就目前我國的實(shí)際情況看，恢復(fù)和改善水環(huán)境，保障水環(huán)境質(zhì)量可能是一個(gè)更為突出而必要的規(guī)范內(nèi)容；對(duì)水污染防治的目標(biāo)，不但包括保障飲用水安全，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉水的安全問題，也是一個(gè)至關(guān)重要的大問題，此外，還有養(yǎng)殖等其他方面的水安全問題。“其二”和“其四”的內(nèi)容是間接體現(xiàn)本法宗旨的，特別是“其二”關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境、保障人體健康的表述是所有環(huán)境類法律一般性規(guī)范，不是有關(guān)體現(xiàn)水污染防治法律特殊性的規(guī)范內(nèi)容，“其二”和“其四”的內(nèi)容，僅僅是這個(gè)法律規(guī)范的延伸目的和目標(biāo)。
2．法律適用范圍
這部法律的適用范圍，明確了三項(xiàng)主要內(nèi)容。其一是明確了本法適用的地域范圍，即中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)的兩類水體，地表水體，包括“江河、湖泊、運(yùn)河、渠道、水庫等”和地下水體（法律中沒有對(duì)地下水體作進(jìn)一步的說明）；其二是明確了適用于對(duì)兩類水體污染防治的行為；其三是明確了本法不適用的范圍，即明確海洋污染防治，適用于海洋環(huán)境保護(hù)法的有關(guān)規(guī)定，做出了一個(gè)法律之間的銜接規(guī)范。對(duì)于地表水體沒有作更為細(xì)致的劃分；同時(shí)，如果在這個(gè)適用范圍的內(nèi)容中，增加有關(guān)“相關(guān)管理和監(jiān)督活動(dòng)”的規(guī)定，這就可以使得水污染防治管理和監(jiān)督部門的管理和監(jiān)督活動(dòng)名正言順地有了法律的依據(jù)，與其他條款中有關(guān)管理和監(jiān)督部門的職責(zé)的規(guī)定相協(xié)調(diào)，使法律規(guī)范更為嚴(yán)謹(jǐn)。
3．關(guān)于水污染防治的基本原則
按照水污染防治法第三條的規(guī)定，“水污染防治應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理的原則，優(yōu)先保護(hù)飲用水水源，嚴(yán)格控制工業(yè)污染、城鎮(zhèn)生活污染，防治農(nóng)業(yè)面源污染，積極推進(jìn)生態(tài)治理工程建設(shè)，預(yù)防、控制和減少水環(huán)境污染和生態(tài)破壞”。這一條的規(guī)定，明確了這樣幾個(gè)原則問題：一是基本原則，即“預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理”，首先是預(yù)防在先，在此之上將防、治相結(jié)合；鑒于治理水污染措施和方法的多樣性，應(yīng)當(dāng)將這些措施和方法綜合運(yùn)用，因此法律把綜合治理作為基本的原則。二是明確保護(hù)重點(diǎn)，即飲用水水源。三是明確控制措施，首先是強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格控制工業(yè)污染和城鎮(zhèn)生活污染，其次是防治農(nóng)業(yè)面源污染，盡管面源污染同樣是一個(gè)十分嚴(yán)重的問題，但法律還是將其與工業(yè)和城鎮(zhèn)污染控制區(qū)別對(duì)待；再次是通過推進(jìn)生態(tài)治理工程，從源頭預(yù)防和控制水污染。對(duì)于總則部分確定的這個(gè)原則，在征求意見過程中有人建議應(yīng)補(bǔ)充對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的污染防治問題，對(duì)此，立法機(jī)關(guān)考慮，我們采用控制水污染的措施，注重實(shí)際控制，而不是按照產(chǎn)業(yè)或者行業(yè)來控制。三產(chǎn)水污染包括在城鎮(zhèn)水污染之中，因此，只要控制城鎮(zhèn)水污染，就實(shí)現(xiàn)了對(duì)第三產(chǎn)業(yè)水污染的控制。
4．關(guān)于主要制度
修改后的水污染防治法在總則部分明確了三項(xiàng)制度，即目標(biāo)責(zé)任和考核評(píng)價(jià)制度、水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償制度、排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制制度，此外，在分則中還設(shè)定了一些制度，這里不過多說明，留待后面專門探討這部法律有關(guān)制度設(shè)置的問題。
5．管理體制
修改后的水污染防治法在第八條中明確了水污染防治的管理體制，即“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。交通主管部門的海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)船舶污染水域的防治實(shí)施監(jiān)督管理？h級(jí)以上人民政府水行政、國土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)有關(guān)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。”這個(gè)管理體制，包含三個(gè)含義：第一，環(huán)保部門負(fù)責(zé)水污染防治的統(tǒng)一監(jiān)督管理；第二，對(duì)于船舶污染的防治由交通海事部門監(jiān)督管理；第三，其他有關(guān)部門對(duì)水污染防治，在各自職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)施監(jiān)督管理。這樣的規(guī)定，在抽象的意義上看是清楚的，但在具體管理和監(jiān)督問題上，各自職責(zé)范圍是什么？是怎樣劃定的？法律中沒有進(jìn)一步規(guī)定。另外，統(tǒng)一監(jiān)督管理與各項(xiàng)監(jiān)督管理的關(guān)系是什么？在實(shí)踐中人們會(huì)遇到許多具體問題。法律的沖突、重復(fù)和難以操作，一般根源于過于含糊或者抽象的表述，這一問題值得進(jìn)一步討論。而最大的問題是關(guān)于監(jiān)督管理的含義。“監(jiān)督管理”文字表述的含義應(yīng)當(dāng)是對(duì)管理的監(jiān)督，還是既管理又監(jiān)督，對(duì)此人們存在著不同的理解。對(duì)于前者，可以這樣理解，即只監(jiān)督別人的管理，自己不具體管理；也可以理解為自己管理并監(jiān)督自己的管理，同時(shí)也監(jiān)督別人的管理。而這種一方面監(jiān)督自己的管理，另一方面還監(jiān)督其他人的管理，最終的管理責(zé)任應(yīng)當(dāng)怎樣確定，究竟是自己管理的責(zé)任，還是他人管理的責(zé)任？如果只是監(jiān)督自己的管理，不監(jiān)督他人的管理，那么是否有意義？對(duì)于后者，我們同樣可以做出前述的理解，即既監(jiān)督別人的管理，也監(jiān)督自己的管理；也可以做出另外的理解，即自己管理沒人監(jiān)督，自己又監(jiān)督別人的管理，這樣的解釋人們?cè)鯓永斫猓辉僖环N解釋就是監(jiān)督不針對(duì)管理，而是針對(duì)其他事務(wù)，那么這種監(jiān)督究竟是監(jiān)督什么？還有一種解釋，就是監(jiān)督性管理，這種解釋讓人們理解起來就更為困難。
此外，環(huán)境保護(hù)部門的管理職責(zé)沒有限定在“行政”管理權(quán)限內(nèi)，應(yīng)當(dāng)明確環(huán)保部門的行政管理地位和行政機(jī)構(gòu)職權(quán)，與立法、司法的關(guān)系有一個(gè)區(qū)別交待。這種簡(jiǎn)略表述，可能是考慮人民政府的環(huán)境保護(hù)部門就是行政部門，但是關(guān)于人民政府，也還有狹義和廣義的理解，狹義的理解是專指行政機(jī)構(gòu)，廣義的理解則應(yīng)當(dāng)是包括立法、行政和司法在內(nèi)的一切行使國家權(quán)力的機(jī)構(gòu)的總稱。水力部門限定在“行政”管理權(quán)限內(nèi)，即“水行政主管部門”。作為授予行政權(quán)的法律規(guī)范，行政序列機(jī)構(gòu)的定位應(yīng)當(dāng)是一致的。此外，管理體制中應(yīng)當(dāng)對(duì)水處理的應(yīng)用與管理問題做出明確具體的規(guī)范，重要的水污染防治措施怎樣充分發(fā)揮作用，職權(quán)規(guī)范應(yīng)當(dāng)更為明確和細(xì)致。
6．關(guān)于基本權(quán)利義務(wù)
修改后的水污染防治法總則中的基本權(quán)利義務(wù)主要表述了三個(gè)方面的內(nèi)容。一是國家的義務(wù)，表述為：①鼓勵(lì)、支持水污染防治科學(xué)技術(shù)研究和先進(jìn)適用技術(shù)推廣應(yīng)用，加強(qiáng)水環(huán)境保護(hù)的宣傳教育；②實(shí)行水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，作為考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容。對(duì)于國家義務(wù)的表述是較為含糊的，其執(zhí)行主體是不明確的；鼓勵(lì)和支持的表述意味著是非強(qiáng)制性的。國家義務(wù)的設(shè)定一般有這樣幾種情況：第一種情況是國家要推進(jìn)某項(xiàng)事業(yè)，但不是用強(qiáng)制的方式，僅僅是引導(dǎo)和促進(jìn)，對(duì)有條件和能力的提倡其去做，相反可以不做，對(duì)于不做的或者做得不好的，只要沒有違反其他法律的規(guī)定，是不受法律追究的；第二種情況是國家要推進(jìn)某項(xiàng)事務(wù)，執(zhí)行部門也應(yīng)當(dāng)確立，但由于行政管理職權(quán)劃分上尚存在爭(zhēng)議，而國家又必須盡快推行這項(xiàng)事務(wù)，在這種情形下，先以國家義務(wù)替代，待進(jìn)一步制定行政法規(guī)，來對(duì)執(zhí)法主題予以明確；第三種情況是法律要求社會(huì)做某項(xiàng)事務(wù)，相應(yīng)的執(zhí)行部門也可以明確，但由于某種原因未予明確而寫成國家義務(wù)，這樣的情況是極為個(gè)別的情況，但確是存在的，應(yīng)當(dāng)算作立法上的一個(gè)瑕疵。但這樣的瑕疵在這部水污染防治法中筆者未予發(fā)現(xiàn)。二是政府的義務(wù)，表述為：①縣級(jí)以上人民政府將水環(huán)境保護(hù)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃；②縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)主管部門對(duì)在水污染防治工作中做出顯著成績(jī)的單位和個(gè)人給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。此外，政府的義務(wù)還表現(xiàn)為前述管理體制的諸多內(nèi)容，即各項(xiàng)管理和監(jiān)督部門的職責(zé)，也應(yīng)當(dāng)算作政府義務(wù)的組成部分。三是公民的權(quán)利與義務(wù)，表述為：①任何單位和個(gè)人都有義務(wù)保護(hù)水環(huán)境；②有權(quán)對(duì)污染損害水環(huán)境的行為進(jìn)行檢舉。在環(huán)境保護(hù)事務(wù)中，公民的權(quán)利義務(wù)中，最終要的應(yīng)當(dāng)是公眾參與權(quán)。
（二）關(guān)于分則
分則共計(jì)5章，58條，其中包含了水污染防治標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃、水污染防治監(jiān)督管理、水污染防治措施（一般規(guī)定和4大污染源防治）、飲用水水源和其他特殊水體保護(hù)、水污染事故處置等逐章內(nèi)容。這些內(nèi)容也是水污染防治法的核心規(guī)范內(nèi)容，它以總則為基礎(chǔ)，由罰則和附則做保障和輔助。這些內(nèi)容概括起來有五大方面：
一是有關(guān)對(duì)水污染防治的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃的規(guī)范；二是對(duì)水污染防治監(jiān)督管理的規(guī)范，這部分內(nèi)容是在總則有關(guān)管理體制的總原則下展開規(guī)范的；三是水污染防治措施，這些措施主要是針對(duì)污染源確定的，即包括工業(yè)污染控制措施、城鎮(zhèn)污染控制措施、農(nóng)村面源污染控制措施和船舶污染控制措施；四是有關(guān)對(duì)飲用水水源和其他特殊水體保護(hù)的規(guī)范，這是對(duì)重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域和對(duì)象的規(guī)范內(nèi)容，也屬于一種水污染防治措施；五是有關(guān)水污染事故處置的規(guī)范，這部分內(nèi)容也屬于對(duì)水污染防治措施的規(guī)范，即污染事故應(yīng)急措施？傊，分則的內(nèi)容主要是以水污染防治制度的設(shè)定和措施的采用為基本規(guī)范內(nèi)容的。有關(guān)制度設(shè)置和措施采用問題，后面將作專門探討，這里不再贅述。需要最后說明的是，分則這部分內(nèi)容的設(shè)置在邏輯上還有可以進(jìn)一步完善的空間，如怎樣更好地解決“監(jiān)督管理”和標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃等內(nèi)容的規(guī)范問題，并列分設(shè)各章好，還是應(yīng)當(dāng)放在一起？同時(shí)，分則在設(shè)置監(jiān)督管理一章的同時(shí)，同樣可以將“監(jiān)督管理”的具體含義表述清楚。
（三）關(guān)于罰則
我們現(xiàn)行的行政法，對(duì)于罰則主要用“法律責(zé)任”的文字表述，水污染防治法包括在這類法中。修改后的這部法在內(nèi)容上有了較大的擴(kuò)充，將原來的9條，提高到22條，說明這次修改增強(qiáng)了法律的強(qiáng)制力和可操作性。其中從第69條到第84條是有關(guān)行政責(zé)任方面的規(guī)定，從第85條到第89條是有關(guān)民事責(zé)任方面的規(guī)定，第90條是有關(guān)刑事責(zé)任方面的規(guī)定。這次修改強(qiáng)化了罰則特別是關(guān)于民事責(zé)任的規(guī)定，豐富了較多內(nèi)容，這是一個(gè)突出的特征，也是法律較為重要和關(guān)鍵的修改內(nèi)容。同時(shí)，罰則中對(duì)追究治安處罰責(zé)任的表述還可以做更為深入的思考，是否違反治安管理，是應(yīng)以是否違反本法規(guī)定作衡量的標(biāo)準(zhǔn)，還是應(yīng)以是否違反“治安管理處罰法”為衡量的標(biāo)準(zhǔn)；其次是關(guān)于追究刑事責(zé)任的表述，是否構(gòu)成犯罪應(yīng)當(dāng)是以本法為衡量標(biāo)準(zhǔn)，即表述為“違反本法規(guī)定……構(gòu)成犯罪的……”，還是應(yīng)以刑法的規(guī)定為衡量標(biāo)準(zhǔn)，即表述為“違反刑法（或者法律）規(guī)定，構(gòu)成犯罪的”。另外，在本法中規(guī)定一項(xiàng)刑事責(zé)任，如果刑法沒有設(shè)置相應(yīng)的刑罰種類，那么怎樣理解“依法追究刑事責(zé)任”，這些問題有待進(jìn)一步探討。
（四）關(guān)于附則
本法附則中主要包括兩大方面的內(nèi)容，一是解釋了一些名詞概念；二是明確了法律實(shí)施事宜。其中需要特別提出的問題是，關(guān)于“水污染物”的解釋。附則中規(guī)定水污染物，“是指直接或者間接向水體排放的，能導(dǎo)致水體污染的物質(zhì)。”這個(gè)概念下，對(duì)于如何判斷是否為污染物，有兩個(gè)途徑，一是按照歷史上的經(jīng)驗(yàn)根據(jù)科學(xué)定義來判斷；二是需要在物質(zhì)進(jìn)入水體以后來判定。如果是后者，則為事前預(yù)防控制制造了難度。按照這一規(guī)定，有兩個(gè)控制水污染物污染水體的途徑，一是制定一個(gè)水污染物名錄（能否準(zhǔn)確制定出來，需要一定的科技能力），而對(duì)未列入名錄的則難以控制；二是在污染物進(jìn)入水體后，并導(dǎo)致污染結(jié)果發(fā)生時(shí)再來治理。應(yīng)當(dāng)說，這個(gè)定義還是以“末端治理”的思想為基礎(chǔ)做出的。除了這兩部分內(nèi)容外，一部法律（特別是行政類法律）附則的內(nèi)容，有的還可能包括其他一些內(nèi)容，如對(duì)與國際法的銜接問題做出交待；對(duì)于軍隊(duì)立法的特殊授權(quán)，對(duì)行政和地方立法的特殊授權(quán)等。
三、水污染防治法的制度設(shè)置及措施采用
（一）關(guān)于制度設(shè)置
有關(guān)制度設(shè)置的概況，如前所述，法律的總則中設(shè)定了3項(xiàng)制度，此外，分則中還設(shè)定了一些制度，主要有11項(xiàng)，包括水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、水污染防治規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污收費(fèi)、飲用水地表水源保護(hù)區(qū)、限期治理、排污許可、監(jiān)測(cè)、檢查、水污染應(yīng)急、落后工藝設(shè)備淘汰等制度。將總則和分則中設(shè)定的制度結(jié)合起來看，這部法律的主要制度包括①目標(biāo)責(zé)任和考核評(píng)價(jià)制度、②水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償制度、③總量控制制度、④標(biāo)準(zhǔn)制度、⑤規(guī)劃制度、⑥環(huán)評(píng)制度、⑦排污收費(fèi)和許可制度、⑧保護(hù)區(qū)制度、⑨限期治理制度⑩監(jiān)測(cè)制度、?檢查制度和?落后工藝設(shè)備淘汰制度等。這次修改強(qiáng)化和完善了一些制度，而且，法律中的各項(xiàng)制度不是孤立存在的，而是相互聯(lián)系、具有相互關(guān)聯(lián)關(guān)系的有機(jī)整體，基本保證了制度之間不發(fā)生相互沖突，而是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的。
1．關(guān)于修改后法律對(duì)制度建設(shè)的補(bǔ)充和強(qiáng)化問題
這次修改補(bǔ)充了兩大主要制度，一是目標(biāo)責(zé)任和考核評(píng)價(jià)制度，這也是社會(huì)上呼聲較高的一項(xiàng)制度。在水污染防治法修改征求意見過程中，社會(huì)上普遍要求加大政府對(duì)水污染防治的責(zé)任規(guī)定，反映強(qiáng)烈的六大主要問題之一就包括建立這項(xiàng)制度。這次修改體現(xiàn)了相關(guān)的內(nèi)容。二是水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償制度，法律明確規(guī)定“國家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對(duì)位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。”十七大報(bào)告中明確提出了建立社會(huì)的公平和正義，這項(xiàng)制度的提出是貫徹了十七大報(bào)告的精神，讓那些為保護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)做出“犧牲”的地方得到公平的補(bǔ)償。
此外，這次修改在原有制度的基礎(chǔ)上，對(duì)一些較為重要的制度做出了進(jìn)一步完善和強(qiáng)化。第一，最典型的是完善排污收費(fèi)制度，修改前的法律設(shè)定了“征收超標(biāo)排污費(fèi)”，我們說，標(biāo)準(zhǔn)是法律，超標(biāo)是違法，違法還收費(fèi)，收的是違法費(fèi)，這樣，只要有錢就可以違反，用錢就可以“買違反”，很荒唐。另外，這個(gè)征收超標(biāo)排污費(fèi)制度不是以控制污染為主，而是以收費(fèi)為主，這次修改廢除了這項(xiàng)制度，使收費(fèi)制度相對(duì)科學(xué)。第二，總量控制制度，是這次強(qiáng)化的一項(xiàng)制度，不但將這個(gè)制度寫入總則，而且在內(nèi)容上增加了篇幅，做了細(xì)化，擴(kuò)大了控制范圍。由對(duì)重點(diǎn)水體的總量控制，到全面推行總量控制，使這項(xiàng)法律制度的設(shè)定更為科學(xué)合理。但從有關(guān)這個(gè)總量控制制度的規(guī)定和其他相關(guān)條款規(guī)定的內(nèi)容上看，這部法律對(duì)總量控制的考慮，是以排放標(biāo)準(zhǔn)為主導(dǎo)，不是以水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為主導(dǎo)的。第三，強(qiáng)化了水污染應(yīng)急制度，修改前的法律雖然有相關(guān)的規(guī)定，但對(duì)事前應(yīng)急準(zhǔn)備缺乏明確的規(guī)定，不是明確的制度設(shè)定，只關(guān)注了事后應(yīng)急。這次修改有較大強(qiáng)化，設(shè)立專章予以規(guī)定，而且對(duì)建立應(yīng)急制度做出了較為全面的規(guī)定，即從制度設(shè)置上對(duì)應(yīng)急問題予以安排。第四，完善了監(jiān)測(cè)制度，明確規(guī)定“國家建立水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、水污染物排放監(jiān)測(cè)制度”，進(jìn)一步完善了水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)活動(dòng)，明確建立統(tǒng)一的水污染環(huán)境狀況信息發(fā)布制度等。第五，進(jìn)一步完善了規(guī)劃制度，最明顯的是細(xì)化了水污染防治規(guī)劃的編制和審批程序，明確了防治水污染應(yīng)當(dāng)按流域或者按區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。第六，完善飲用水水源保護(hù)區(qū)管理制度，一是完善飲用水水源保護(hù)區(qū)分級(jí)管理制度；二是明確飲用水水源保護(hù)區(qū)劃定機(jī)關(guān)和爭(zhēng)議解決機(jī)制；三是對(duì)飲用水水源保護(hù)區(qū)實(shí)行嚴(yán)格管理；四是在飲用水準(zhǔn)保護(hù)區(qū)內(nèi)實(shí)行積極的保護(hù)措施。第七，為保障各項(xiàng)制度的執(zhí)行，強(qiáng)化了法律責(zé)任，見前述罰則有關(guān)內(nèi)容。
2．關(guān)于制度之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系
法律制度之間的相互和諧統(tǒng)一和有機(jī)聯(lián)系，是保證法律有效實(shí)施的基礎(chǔ)，在修改征求意見中有人建議，“將重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的完成情況、水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)結(jié)果以及水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況作為考核政府工作政績(jī)的硬指標(biāo)。”（見2007年10月12日中國網(wǎng)評(píng)論）修改后的法律將目標(biāo)責(zé)任和考核評(píng)價(jià)制度與總量控制制度聯(lián)系起來，體現(xiàn)了制度之間緊密相聯(lián)系的關(guān)系。此外，排污許可制度是落實(shí)污染物排放總量控制制度的重要制度，為了保證總量控制的實(shí)現(xiàn)，法律強(qiáng)化了排污許可制度，明確規(guī)定：“直接或者間接向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水以及其他按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)取得排污許可證方可排放的廢水、污水的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證”。排污收費(fèi)制度也與總量控制制度緊密聯(lián)系，而且是總量控制制度的一項(xiàng)重要輔助性制度。但對(duì)于如何完善這項(xiàng)制度，使之在實(shí)施過程中更為科學(xué)、合理而不致走向這一制度的反面，還存在需要進(jìn)一步探討的問題。
3．有關(guān)制度建設(shè)中需要說明的問題
盡管這次修改在制度建設(shè)上有了很大的進(jìn)步，但仍然存在一些問題，首先是關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)問題，如前所述總量控制制度是以排放標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，不是以水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的。這部法對(duì)排放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的重視超過對(duì)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的重視，控制水污染的關(guān)鍵是首先認(rèn)識(shí)水的客觀物質(zhì)特性，并依據(jù)其特性來決定對(duì)污染的防治，這就需要我們?cè)诳刂扑廴緯r(shí)，把水環(huán)境質(zhì)量作為基準(zhǔn)，依據(jù)水的自凈能力、循環(huán)交換能力和納污能力，來決定對(duì)水污染的防治，應(yīng)當(dāng)用水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來約束水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，而不是相反。由于這部法律規(guī)范的重點(diǎn)是排放標(biāo)準(zhǔn)，寫在總則中，而質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)寫在分則中，使得人為確定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，制約水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)千個(gè)人為確定的排放標(biāo)準(zhǔn)的存在，制約著客觀存在的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，這是一個(gè)如何理解和處理物質(zhì)與精神關(guān)系的問題。這里不做過多探討，但法律以排放標(biāo)準(zhǔn)為主，以質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為輔，可能是考慮到一些地區(qū)嚴(yán)重水污染的事實(shí)和客觀上有難以解決的實(shí)際情況，即不能不生存發(fā)展，又不能不保護(hù)環(huán)境，這樣的現(xiàn)實(shí)面前如何擺布二者的關(guān)系，確實(shí)不是一件簡(jiǎn)單的事情。第二個(gè)需要說明的問題是關(guān)于水功能區(qū)劃和水環(huán)境功能區(qū)劃的關(guān)系，嚴(yán)格地說，這兩個(gè)功能區(qū)劃都是不科學(xué)的，首先我們看水功能區(qū)劃，事實(shí)上，作為客觀物質(zhì)世界中的水資源按照它的基本分子式其功能是不變的，所不同的是水域的功能有所不同，如具有作為天然良港的區(qū)域，可以確定為港區(qū)功能，作為天然漁場(chǎng)的區(qū)域可以發(fā)揮其漁業(yè)捕撈和養(yǎng)殖的功能，因此劃定為漁業(yè)養(yǎng)殖區(qū)域等。所以，不應(yīng)當(dāng)叫水功能區(qū)劃，而應(yīng)稱為水域功能區(qū)劃。第二，我們?cè)賮砜此h(huán)境功能區(qū)劃，這個(gè)區(qū)劃是將水按照水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)如1類水到劣5類水質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)來確定水環(huán)境功能。然而，人類防治水污染的最終目標(biāo)是將3類以上的污水經(jīng)過治理和自然恢復(fù)，在自然環(huán)境中消滅，而水環(huán)境功能區(qū)劃的存在卻恰恰維系了這種污染的存在，所以說，水環(huán)境功能區(qū)劃是建立在水污染基礎(chǔ)之上的，與人類保護(hù)水資源的宗旨相背。同時(shí)，這一“功能區(qū)劃”可以使管理部門擺脫責(zé)任，即按照現(xiàn)實(shí)水的質(zhì)量確立功能，而不必費(fèi)盡心機(jī)去治理污水了，這樣，分明是漁場(chǎng)，由于變成了三類甚至四類水質(zhì)，也就有了新的功能，漁場(chǎng)也就不復(fù)存在了，如果不設(shè)置這樣的“功能區(qū)劃”可能治理這個(gè)區(qū)域的水污染應(yīng)當(dāng)是管理部門的主要職責(zé)。所以，法律沒有采納這項(xiàng)“功能區(qū)劃”應(yīng)當(dāng)是立法者更為關(guān)注對(duì)水污染的治理工作。在修改這部法律的過程中，有關(guān)方面提出了兩個(gè)功能區(qū)劃，甚至因?yàn)檫@兩個(gè)功能區(qū)劃之間的矛盾而延誤了這部法律的修改進(jìn)程，但最終解決了這個(gè)問題，水環(huán)境功能區(qū)劃沒有寫入法律之中，而水功能區(qū)劃如果改稱水域功能區(qū)劃就更為科學(xué)了。
（二）關(guān)于水污染防治措施
這部法律圍繞污染源控制，規(guī)范了較多措施，在第四章中專章予以規(guī)范；此外，其他章節(jié)內(nèi)容中也規(guī)范了一些措施。這些措施是各項(xiàng)法律制度的補(bǔ)充，彌補(bǔ)了制度的缺陷，比制度更具體，更有可操作性，也是水污染防治法的主要內(nèi)容之一。這些措施主要包括：
1．關(guān)于工業(yè)污染源的控制措施。如法律中明確要求造成水污染的企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造，采取綜合防治措施；規(guī)定了公布禁止采用嚴(yán)重污染水環(huán)境的工藝名錄和限期禁止生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口、使用的嚴(yán)重污染水環(huán)境的設(shè)備名錄；規(guī)定了“禁止新建不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的小型造紙、制革、印染、染料、煉焦、煉硫、煉砷、煉汞、煉油、電鍍、農(nóng)藥、石棉、水泥、玻璃、鋼鐵、火電以及其他嚴(yán)重污染水環(huán)境的生產(chǎn)項(xiàng)目”等內(nèi)容。
2．關(guān)于城鎮(zhèn)污水控制措施。法律明確規(guī)定，“城鎮(zhèn)污水應(yīng)當(dāng)集中處理”，“通過財(cái)政預(yù)算和其他渠道籌集資金，統(tǒng)籌安排建設(shè)城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施及配套管網(wǎng)”，并加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督管理。城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)單位按照國家規(guī)定向排污者提供污水處理的有償服務(wù)，收取污水處理費(fèi)用，保證污水集中處理設(shè)施的正常運(yùn)行。城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)達(dá)到國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的，可以按照國家有關(guān)規(guī)定免繳排污費(fèi)。建設(shè)生活垃圾填埋場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)采取防滲漏等措施等。城鎮(zhèn)包括工業(yè)污水處理技術(shù)及有效應(yīng)用，是保證水污染防治的基礎(chǔ)和前提，水污染防治的提出和實(shí)現(xiàn)，這是基于人類掌握了治理污水的技術(shù)，建立完善污水治理技術(shù)管理體系和法律制度，特別是對(duì)污水處理廠的有效運(yùn)營(yíng)做出明確、科學(xué)規(guī)范，是解決水污染防治的主要途徑，而法律在這個(gè)問題上規(guī)范的較為原則，還有進(jìn)一步完善的空間。
3．關(guān)于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)面源污染控制措施。法律規(guī)定，使用農(nóng)藥，符合國家有關(guān)農(nóng)藥安全使用的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)；加強(qiáng)對(duì)運(yùn)輸、存貯農(nóng)藥和處置過期失效農(nóng)藥的管理；人民政府及其有關(guān)部門，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者科學(xué)、合理地施用化肥和農(nóng)藥，控制化肥和農(nóng)藥的過量使用；畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)建設(shè)畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設(shè)施；科學(xué)確定養(yǎng)殖密度，合理投餌和使用藥物等。
4．關(guān)于船舶污染控制措施。法律規(guī)定，船舶殘油、廢油回收，禁止排入水體；禁止向水體傾倒船舶垃圾；裝載運(yùn)輸油類或者有毒貨物，應(yīng)當(dāng)采取防止溢流和滲漏的措施，防止貨物落水；配置相應(yīng)的防污設(shè)備和器材，并持有合法有效的防止水域環(huán)境污染的證書與文書；進(jìn)行涉及污染物排放的作業(yè)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守操作規(guī)程，并在相應(yīng)的記錄簿上如實(shí)記載；港口、碼頭、裝卸站和船舶修造廠配備船舶污染物、廢棄物的接收設(shè)施；污染物、廢棄物接收作業(yè)，裝載油類、污染危害性貨物船艙清洗作業(yè)，應(yīng)具備與運(yùn)營(yíng)規(guī)模相適應(yīng)的接收處理能力；漁業(yè)船舶水上拆解活動(dòng)，應(yīng)經(jīng)批準(zhǔn)等。此外，作為飲用水源保護(hù)區(qū)制度建設(shè)的重要補(bǔ)充，明確了飲用水水源和其他特殊水體保護(hù)措施等。
總之，修改后的水污染防治法更為科學(xué)、合理，可操作性有所增強(qiáng)，但有些問題仍然可以進(jìn)一步探討，需要在實(shí)施中不斷認(rèn)識(shí)，并找到解決這些問題的途徑，使這部法律在未來更為完善。（作者系全國人大環(huán)資委調(diào)研室副主任）
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