BOT項目融資模式在環(huán)保項目中的應用
隨著科學發(fā)展觀、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、綠色GDP等理念得到廣泛認同，環(huán)保工作日益得到社會各界的重視，保護環(huán)境、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，正成為社會各界的共同目標。但是由于長期以來一直存在著單純追求經(jīng)濟增長的傾向，我國在環(huán)保方面“欠賬”很多，環(huán)境問題已成為我國當前面臨的最主要的挑戰(zhàn)之一。
1 我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資的現(xiàn)狀
長期以來，環(huán)境污染的治理一直被當作公益事業(yè)，完全依靠政府立項投資，財政撥款運營。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，未來十年，我國環(huán)；A(chǔ)設施的建設將大大加快，所需的投入十分巨大，僅污水處理而言，2008年全國廢水排放總量為572億t，而污水處理率僅為62.9%。國家環(huán)保“十一五”規(guī)劃提出到2010年，所有城市都要建設污水處理設施，城市污水處理率不低于70%，全國城市污水處理能力達到1億t/d。為實現(xiàn)這一目標，我國新增城鎮(zhèn)污水處理規(guī)模4500萬t/d，總投資將是數(shù)百億元。作為發(fā)展中國家，財力有限，僅靠政府投入，是非常困難的，環(huán)境保護不僅是政府行為，也是社會行為，環(huán)境污染治理需要走市場化、社會化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化之路。“十一五”期間，國家也將鼓勵和支持社會資金投向城市環(huán)；A(chǔ)設施的建設，加大排污費的征收力度，努力使環(huán)保產(chǎn)業(yè)達到保本微利的水平，使資本良性循環(huán)，吸引更多資金的投入。加大資金的投入，不僅是政府的投入，還應包括企業(yè)投入、社會投入、資本市場投入以及外資的投入，多渠道、多層次、多方位地籌集資金。近年來，BOT模式作為國際流行的一種投資方式開始進入我國環(huán)保領(lǐng)域，特別是城市生活污染治理產(chǎn)業(yè)。面對我國城市污水處理廠、垃圾處理廠建設所需巨大資金的缺口，BOT運作方式無疑是解決問題的一個良策。
2 BOT融資模式的概念
BOT（buliding-operate-transfer）即建設—運營—移交，指由一國財團或投資人作為項目的發(fā)起人，從一個國家的政府或所屬機構(gòu)獲得某些基礎(chǔ)設施的建設特許權(quán)，然后由其獨立或聯(lián)合其他方組建的項目公司，負責項目的融資、設計、建造和運營，整個特許期（期限一般為15～20年），項目公司通過項目的運營來獲得利潤，并用此利潤來償還債務。在特許期限屆滿時，整個項目設施無償或以極少的名義價格轉(zhuǎn)讓給東道國政府。BOT是一種新型的工程項目融資和建設方式， BOT方式在發(fā)展中國家得到廣泛應用。近幾年，BOT首先被引入我國基礎(chǔ)設施建設中，如高速公路的建設。而引入環(huán)保領(lǐng)域，如城市生活污水處理廠、城市垃圾處理廠的建設運營則才剛剛開始。BOT模式已成為解決污染治理產(chǎn)業(yè)資金不足的一種好方法。采用BOT模式的優(yōu)勢就在于：一方面政府面對污染治理項目所需的巨大資金缺口無資金壓力或少資金壓力，政府不再充當經(jīng)營者的角色，實現(xiàn)了政企分開；另一方面國內(nèi)外的投資者通過政府的支持找到一個風險小、收益穩(wěn)定的投資項目，對政府有利、對投資者也有利。
3 BOT模式在國內(nèi)應用的現(xiàn)狀
3.1 BOT在國內(nèi)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的應用
世界排名第一的水務企業(yè)—法國威望迪環(huán)境公司首席執(zhí)行官亨利·普羅里奧表示，中國城市獨有的特點使得他們十分看好中國城市污水處理市場的無限潛力，并將繼續(xù)加大對中國污水治理市場的投資。此前早在 1997年，威望迪集團就在天津成功改造了1座技術(shù)落后的水廠；該集團在成都投資1.1億美元建成的日處理能力40萬t的凈水處理廠也已經(jīng)開始試運營；2001年7月該集團與陜西省寶雞市還簽署了合作建設城市供水及污水處理的協(xié)議，總投資達6500萬美元；在青島，該集團還將投資擴建一個日處理能力14萬m3 的污水處理廠，同時經(jīng)營管理1座總處理能力為22萬m3 /d的污水處理廠。
大連傅家莊污水處理廠由大連東達環(huán)境工程公司投資并運營，目前運營狀況良好；北京桑德環(huán)保產(chǎn)業(yè)集團已用BOT方式啟動了北京肖家河、通州區(qū)兩個大型市政污水處理項目；2002年，徐州源泉環(huán)保公司與徐州市公用事業(yè)管理局簽訂了合同，由前者以BOT方式投資興建的徐州三八河污水處理廠一期工程更是一項成功的 BOT運作實例。
3.2 主要特點
（1）通過比較研究，目前在國內(nèi)，BOT已經(jīng)形成了民營企業(yè)、上市公司、外國企業(yè)共同投資的三足鼎立的競爭格局。1）外國企業(yè)的BOT項目市場主要集中在中國的特大型城市，業(yè)務主要面向供水行業(yè)，通過國際財團或者跨國銀行進行融資，由中國政府承擔保證；2）國內(nèi)上市公司的BOT項目集中在大中型城市，業(yè)務主要是排水，由項目公司的發(fā)起人提供擔保，向國內(nèi)銀行貸款融資；3）民營企業(yè)的BOT市場主要集中在小城市，業(yè)務主要是排水，由項目發(fā)起人提供貸款擔保，向地方銀行進行貸款融資。在現(xiàn)階段，供水行業(yè)的風險小于排水行業(yè)，這是因為其污水收費率遠遠低于供水行業(yè)，而且供水行業(yè)與排水行業(yè)相比，其經(jīng)營管理要簡單得多。
（2）從項目實施的情況來看，現(xiàn)有BOT項目主要集中在城市排水、給水、污泥和垃圾處理方面。這類項目具有一定的專業(yè)技術(shù)門檻，但技術(shù)含量和對資本的要求又不是很高，因此比較適合我國企業(yè)的發(fā)展水平，而且受到能力限制，技術(shù)含量高和綜合開發(fā)利用的項目還不多見。
（3）項目運作的方式日趨規(guī)范化。
4 BOT融資模式在應用中出現(xiàn)的問題
近年來，國內(nèi)各地開始采用較為規(guī)范的招投標方式，在信息的透明度、項目決策的科學性和公平性方面有了明顯的進步。盡管如此，BOT模式實際應用于環(huán)保產(chǎn)業(yè)時，目前還存在以下一些問題：
（1）缺乏法律法規(guī)的規(guī)范
BOT投融資方式具有投資數(shù)額大、投資周期長、在項目運行期間不確定因素多的特點，因此，需要有明確的法律法規(guī)進行規(guī)范。目前我國尚未專門對BOT進行立法，現(xiàn)有法規(guī)主要是為規(guī)范吸收外商投資而出臺的，且多以部門“內(nèi)部文件”、“通知”的形式存在，例如對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部1994年發(fā)布的《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》；國家計委、電力部、交通部1995年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目審批管理有關(guān)問題的通知》等，這些文件透明度不高，權(quán)威性較差，不同部門文件之間缺乏協(xié)調(diào)性甚至出現(xiàn)沖突。在執(zhí)行上，各地也普遍缺乏實施細則，導致了同樣的項目在價格測算和評標方法等方面出現(xiàn)較大差異，影響了政策的連續(xù)性。
（2）缺乏有效的管理體制
BOT項目的核心是政府將專營權(quán)授予中標的投資者，而由誰代表政府行使授權(quán)和管理，各地的差異很大。例如同為污水處理項目，有的由城建局作為政府代表，有的由工程指揮部這類臨時機構(gòu)作為代表。由于缺乏規(guī)范，不僅難以保證效率，而且這種潛在的變數(shù)會給項目的實施和建成后的運行帶來風險。
（3）缺乏標準體系導致難以科學合理定價
在BOT投融資模式中，定價是核心問題，定價過低將損害投資者的利益，不僅不利于吸引民間資本，還可能最終將投資者的損失轉(zhuǎn)嫁給消費者；定價過高則意味著政府風險和守信成本的提高。近年來，一些地方政府為了吸引外資，與外商簽訂無風險、高固定回報率的特許權(quán)經(jīng)營合同（如沈陽第九水廠的固定回報率近20%），然而，項目投產(chǎn)運行幾年后發(fā)現(xiàn)當初簽訂的合同對自己過于不利（如沈陽自來水公司給第九水廠支付的水價是2.5元/噸，而市場平均價格是1.4元/噸。到2000年自來水公司因此虧損2億多元），要求重新簽訂合同或者單方毀約，造成了項目的失敗，導致一些外資跨國公司退出了中國市場。
（4）缺乏配套設施
以污水處理為例，有的地區(qū)的污水處理廠的實際運行能力僅為設計能力的70%；北京很多新建小區(qū)都建有中水站，但由于缺乏管網(wǎng)配套設施，造成相當一部分設備尚處于閑置狀態(tài)。這種狀況如果持續(xù)下去，也會對 BOT模式產(chǎn)生不利影響。
（5）市場競爭不規(guī)范
目前在環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中，BOT仍屬新生事物，不少環(huán)保公司不管是否有過深入研究、是否具備相應實力，都想占據(jù)一席之地。不少資產(chǎn)規(guī)模僅幾百萬的環(huán)保企業(yè)也到處承攬環(huán)保BOT項目，他們甚至連投資成本如何測算都不知道，就去與業(yè)主談運行價格，造成在一些地區(qū)出現(xiàn)惡意降價競爭的現(xiàn)象。這種不規(guī)范的市場競爭使正規(guī)公司面臨較大風險。
5 建議
（1）加快法制建設，盡早對BOT環(huán)保項目進行規(guī)范為了形成合理的風險分配機制，建設健康的法律環(huán)境，有關(guān)部門應盡早制定一部詳盡的污水處理BOT專項立法，以促進我國BOT模式的發(fā)展，以規(guī)范的操作程序和運作方式，實現(xiàn)現(xiàn)行法律體系與環(huán)保BOT項目的銜接，為BOT方式提供良好的法律環(huán)境。此外，有關(guān)部門還應制定相關(guān)的配套制度，包括符合國際慣例的項目評估測算制度、項目公示制度、BOT項目移交管理辦法等，用以規(guī)范 BOT項目的談判、合同文本的主要內(nèi)容和表達方式、合同的審核、項目移交程序和意外情況的處理辦法等等。
（2）各級政府應加強信用觀念，克服短期行為，將價格和購買量建立在風險分擔、公平合理的基礎(chǔ)之上
在環(huán)保行業(yè)大規(guī)模地推行BOT模式，首先要求各地政府要有誠心和嚴格遵守合約的意識。為了嚴格守信，各地政府必須將特許權(quán)合同建立在科學合理的測算價格和購買力的基礎(chǔ)之上，應在充分考慮財政負擔能力的前提下科學合理地確定項目投資回報率，測算政府需要支付的污水處理服務費。同時要注意克服短期行為，避免為降低前期費用而使后期費用增大的現(xiàn)象。
（3）加快標準體系建設，改進項目定價機制
經(jīng)驗表明，科學的市場預測、適度的投資回報率和合理分擔風險的架構(gòu)是保證BOT項目成功的重要因素。因此，必須建立完整的標準體系和科學合理的價格測算方法。對于國家管理部門來講，應盡快修訂更新現(xiàn)有專業(yè)標準體系，增補有關(guān)內(nèi)容。對于城市政府來說，一是要改進組織工作和規(guī)范定價程序，二是要統(tǒng)一價格計算的標準和口徑，三是要增加定價過程的透明度。
（4）規(guī)范競爭，提高投資者素質(zhì)
為避免低素質(zhì)投資者進入環(huán)保市場擾亂競爭秩序，建議行業(yè)主管部門提高對BOT項目建設參加者的資質(zhì)要求，建立環(huán)保項目建設的等級管理制度，并進行分類管理。
（5）完善配套設施建設
BOT模式盡管是增加投資主體、拓展融資渠道的有效途徑，但并不是所有環(huán)保項目都適宜采用這一模式。對一些難以定價和計算投資回報率的項目，還是應當由政府投資和建設。我國在配套設施建設方面還很薄弱，往往跟不上實際需要。因此，今后應加強規(guī)劃、城建、計劃、財政等部門之間的溝通與協(xié)調(diào)，加快配套設施建設。
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