沿海濕地可持續(xù)利用與管理策略
由于人口的快速增長、資源的過度利用、氣候干旱化等，特別是濕地的生態(tài)保護(hù)功能和社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值并未得到足夠的重視，使得我國沿海部分濕地生態(tài)系統(tǒng)退化和受損，濕地面積減少，濕地環(huán)境遭受污染，濕地生物多樣性受到負(fù)面影響，濕地生態(tài)系統(tǒng)面臨著嚴(yán)重威脅。濕地生態(tài)系統(tǒng)能夠提供許多類型的服務(wù)，具有公共物品屬性，這決定了濕地保護(hù)和開發(fā)利用過程中私人成本與社會(huì)成本的不對等，形成濕地資源過度開發(fā)利用的負(fù)外部性，造成社會(huì)福利的損失。通過顯示濕地開發(fā)利用的私人成本和社會(huì)成本的差異，可以判定濕地開發(fā)利用市場失靈或政府失靈。同時(shí)，由于缺乏制度安排等原因，沿海濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)沒有得到合理的補(bǔ)償，濕地資源難以得到持續(xù)的保護(hù)和有效的管理。這就需要適時(shí)采取適宜的資源可持續(xù)利用與管理策略，進(jìn)行沿海濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，使其服務(wù)功能得以穩(wěn)定的發(fā)揮。
（1）完善濕地保護(hù)與利用的制度建設(shè)
完善沿海濕地環(huán)境綜合防治的法律法規(guī)體系，建立高效的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。促進(jìn)政府部門間的協(xié)調(diào)和合作取得實(shí)效，使沿海灘涂圍墾、過度捕撈以及工業(yè)污染等問題真正得到解決。在整個(gè)濕地生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)全面嚴(yán)格限制對自然濕地的圍墾利用，嚴(yán)禁盲目圍墾，嚴(yán)格灘涂利用審批手續(xù)，有效控制自然濕地減少的態(tài)勢。實(shí)行濕地開發(fā)許可證制度，嚴(yán)格執(zhí)行捕撈許可證和捕撈限額制度，規(guī)定可捕種類和數(shù)量，使?jié)O業(yè)活動(dòng)收到時(shí)空限制。在魚、蝦、蟹、貝的重要產(chǎn)區(qū)直接引水、用水時(shí)，必須避開幼苗的密集期、密集區(qū)，必要時(shí)采取網(wǎng)柵設(shè)置等保護(hù)措施。對圍墾區(qū)有礙于行洪排澇，破壞生態(tài)環(huán)境或占用重要水禽繁殖地，要采取“退田還澤（灘）”的應(yīng)急措施，促進(jìn)整個(gè)濕地生態(tài)系統(tǒng)的自然恢復(fù)。
實(shí)施大規(guī)模的伏季休漁制度，休漁的保護(hù)對象從魚類擴(kuò)大到蟹蝦類，強(qiáng)化伏季休漁期間的增殖放流，使海洋漁業(yè)資源的恢復(fù)從“靜態(tài)的養(yǎng)護(hù)”變成“動(dòng)態(tài)的保護(hù)”，促進(jìn)濕地資源的可持續(xù)利用。在不影響濕地生態(tài)系統(tǒng)完整性前提下，整合濕地資源利用方式，以減少濕地資源利用中可能發(fā)生的沖突，進(jìn)而提高資源產(chǎn)出率。
（2）建立濕地可持續(xù)利用的激勵(lì)機(jī)制
沿海濕地可持續(xù)利用的效益對中央政府、地方政府和農(nóng)戶是不同的，因此，他們在濕地可持續(xù)利用的途徑選擇上的作為也是不同的。農(nóng)戶在效用最大化的驅(qū)動(dòng)下，進(jìn)行各種生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，安排濕地的利用方式。濕地的外部性與公共物品屬性決定中央政府干預(yù)濕地利用的經(jīng)濟(jì)行為是必要的。從經(jīng)濟(jì)理性來看，作為利益主體的地方政府，由地區(qū)利益誘發(fā)的行為具有其合理性。三者必將進(jìn)行博弈，這就需要運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)博弈結(jié)果的合作均衡。
將沿海濕地保護(hù)納入到地方政府政績考核的指標(biāo)體系中，對濕地保護(hù)不力的給予懲處，這樣將強(qiáng)化政府在做決策時(shí)將濕地保護(hù)不力所面臨的風(fēng)險(xiǎn)納入成本收益計(jì)算，從而激勵(lì)地方政府保護(hù)濕地的行為。在制度框架內(nèi)提供一種內(nèi)生的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，使農(nóng)戶或養(yǎng)殖戶對保護(hù)濕地有強(qiáng)烈的收入期望，進(jìn)而提高其積極性。對采取濕地保護(hù)的縣域、企業(yè)和個(gè)人提供相應(yīng)的補(bǔ)貼，使?jié)竦乇Ｗo(hù)不再停留于政府的強(qiáng)制性行為和社會(huì)的公益性行為，而是投資與收益對稱的經(jīng)濟(jì)行為，使?jié)竦乇Ｗo(hù)成果轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)效益，激勵(lì)投入者更好地保護(hù)濕地。
運(yùn)用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段的目標(biāo)就是確保利用沿海濕地生態(tài)系統(tǒng)的真實(shí)成本傳輸給生產(chǎn)者和消費(fèi)者，從而糾正市場失靈？梢酝ㄟ^賦予原來自由使用的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)一個(gè)價(jià)格來促進(jìn)市場發(fā)育。例如，征收海域及濕地使用費(fèi)、漁業(yè)資源使用費(fèi)等。同時(shí)，通過評估沿海濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值，使這些價(jià)值納入到生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格之中，來調(diào)整市場。例如，政府可以通過判定某一具體濕地保護(hù)區(qū)或旅游景點(diǎn)的價(jià)值，向商業(yè)性旅游業(yè)運(yùn)營商征收許可證費(fèi)來調(diào)整區(qū)域旅游資源市場。
（3）將濕地生態(tài)建設(shè)納入?yún)^(qū)域綜合發(fā)展規(guī)劃
隨著沿海濕地資源稀缺性增加，濕地開發(fā)與保護(hù)需要付出的勞動(dòng)將越多，濕地資源價(jià)值也會(huì)隨之增加。作為區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要組成部分，濕地保護(hù)與開發(fā)利用應(yīng)被納入沿海地區(qū)綜合發(fā)展總體規(guī)劃之中。調(diào)節(jié)海洋資源的開發(fā)利用，實(shí)行濕地保護(hù)、濕地恢復(fù)工程。通過對淡水濕地、鹽生沼澤濕地和海涂泥灘濕地的保護(hù)和修復(fù)，可使受損的濕地生態(tài)系統(tǒng)再現(xiàn)其完整的組織結(jié)構(gòu)和特有的生態(tài)功能，增強(qiáng)沿海濕地生態(tài)系統(tǒng)景觀結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性。通過開展沿海地區(qū)生態(tài)養(yǎng)殖工程示范區(qū)建設(shè)等，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以提高當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的經(jīng)濟(jì)收入，增加居民的就業(yè)機(jī)會(huì)。
濕地生態(tài)系統(tǒng)管理的優(yōu)化模式是對沿海地區(qū)進(jìn)行造血式經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，如提供技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)、投資開發(fā)等，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加強(qiáng)濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與開發(fā)利用的社區(qū)合作。推行沿海地區(qū)清潔生產(chǎn)，把污染治理由末端治理向源頭防治轉(zhuǎn)變，降低環(huán)境治理成本。在確保濕地資源的合理開發(fā)的同時(shí)，促進(jìn)濕地資源的再生或替代資源的開發(fā)。沿海濕地生態(tài)系統(tǒng)綜合管理實(shí)施后，社會(huì)總資本的存量沒有減少，自然資本的存量和獲利能力沒有下降，將實(shí)現(xiàn)綜合管理的代際公平。
（4）建立濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制
濕地保護(hù)是具有正外部性的實(shí)踐，合理的制度安排有利于外部性內(nèi)在化。沿海濕地生態(tài)系統(tǒng)的利用者從這些保護(hù)或者修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的行為中獲得收益，這些受益者應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的成本。為了激勵(lì)濕地生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)的行為，受益者必須對保護(hù)或者修復(fù)者進(jìn)行補(bǔ)償。濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是調(diào)整保護(hù)與損害或受益于濕地生態(tài)環(huán)境的主體間利益關(guān)系的一種制度安排。政府應(yīng)成為補(bǔ)償?shù)闹匾黧w之一。同時(shí)，可通過科學(xué)方法來確定受益者，由受益者來作為補(bǔ)償主體。進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)，對濕地保護(hù)者和減少濕地破壞的人員給以補(bǔ)償，激勵(lì)濕地產(chǎn)權(quán)主體維護(hù)濕地投入的可持續(xù)性。
沿海濕地生態(tài)補(bǔ)償是一種帕累托改進(jìn)，即在其實(shí)施過程中，至少有一個(gè)人受益，但不會(huì)有任何人受損。因?yàn)椴粌H區(qū)域濕地資源配置的效率得到提高，而且受保護(hù)的區(qū)域內(nèi)個(gè)人的福利都得到改善，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的優(yōu)化。根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定的漁業(yè)水域?yàn)┩垦a(bǔ)償原則，按照國家“生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的要求，參照農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，確定補(bǔ)償辦法和標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償?shù)姆秶鷳?yīng)包括灘涂濕地的占用補(bǔ)償、水產(chǎn)品及水上設(shè)施的補(bǔ)償和農(nóng)民、漁民生產(chǎn)和生活安置等內(nèi)容。
沿海濕地補(bǔ)償機(jī)制的建立需要籌集足夠的補(bǔ)償資金，使它不僅能補(bǔ)償濕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)成本，而且可能補(bǔ)償其生態(tài)效益的價(jià)值。同時(shí)，需要設(shè)計(jì)出將補(bǔ)償金發(fā)給補(bǔ)償?shù)貐^(qū)的被補(bǔ)償人的方案。濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ο髴?yīng)是直接參與濕地保護(hù)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人或者由于濕地保護(hù)而導(dǎo)致當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和個(gè)人利益受損的地方政府和個(gè)人。按照“誰保護(hù)，誰受益”、“誰受益，誰付費(fèi)”的原則，確定受損部門補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的估算方法和受益部門應(yīng)該分?jǐn)偟某杀竟浪惴椒ār(nóng)民、漁民的補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由濕地生態(tài)系統(tǒng)受益者負(fù)擔(dān)，包括漁業(yè)部門、港口航運(yùn)部門、旅游部門、資源和環(huán)境保護(hù)部門等。
沿海濕地生態(tài)功能補(bǔ)償途徑應(yīng)以其補(bǔ)償方式為基礎(chǔ)，只有理順各種補(bǔ)償方式的作用和操作流程以及涉及相關(guān)內(nèi)容，才能更好的進(jìn)行方式組合。沿海濕地保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償可以采取政府補(bǔ)償與受益地區(qū)收取保護(hù)補(bǔ)償費(fèi)等其他形式相結(jié)合的方法。探索政府和市場相結(jié)合的補(bǔ)償資金使用辦法，將公益性生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)槔嫘陨鷳B(tài)補(bǔ)償，即通過政府政策的引導(dǎo)、扶持，吸引其他經(jīng)濟(jì)主體投資濕地保護(hù)。政府提供濕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)木唧w政策由各市場中介組織具體實(shí)施，通過運(yùn)用市場機(jī)制來提高濕地保護(hù)補(bǔ)償資金的使用效益。這就需要完善公共支付體系，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度補(bǔ)償，對因濕地保護(hù)而造成的財(cái)政減收，應(yīng)作為計(jì)算財(cái)政支付資金分配的重要因素。同時(shí)，強(qiáng)化政府責(zé)任，使其不僅提供濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，而且能夠以稅收等手段向濕地的受益者收回公共產(chǎn)品的成本，以維持濕地生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。
(5) 開展?jié)竦禺a(chǎn)權(quán)界定和交易，增強(qiáng)濕地可持續(xù)利用動(dòng)力
通過明晰沿海濕地產(chǎn)權(quán)，消除濕地外部性影響，以協(xié)調(diào)沿海濕地生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能。沿海濕地生態(tài)系統(tǒng)的自然特征，決定了將沿海濕地劃分為私人所有產(chǎn)權(quán)的成本較高，而且即使進(jìn)行了分割，這種所有權(quán)也很難執(zhí)行。因此，沿海濕地生態(tài)系統(tǒng)管理中的最重要的不是設(shè)定私人所有權(quán)，而是逐步精細(xì)化個(gè)人使用權(quán)。必須明確濕地資源的所有權(quán)和使用權(quán)，實(shí)行兩權(quán)分離，其所有權(quán)歸國家，使用權(quán)歸付費(fèi)使用者，以確實(shí)維護(hù)使用者的權(quán)益，抑制濕地資源過度消耗。同時(shí)，在征求了公眾意見的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立沿海濕地產(chǎn)權(quán)交易的公示和審批制度，使有關(guān)機(jī)構(gòu)能夠衡量各種利益關(guān)系，并以此作為依據(jù)最終決定是否批準(zhǔn)濕地產(chǎn)權(quán)交易。
通過建立沿海濕地專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，確定產(chǎn)權(quán)歸屬，以限制非產(chǎn)權(quán)所有者獲得經(jīng)濟(jì)專屬區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。由于市場主體具有的趨利避害性，通過自愿交易可以達(dá)到濕地外部效應(yīng)的內(nèi)部化。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育和完善，濕地效益計(jì)量手段也日趨科學(xué)化，這使得濕地保護(hù)的提供者和受益者直接交易方式更具有現(xiàn)實(shí)性。
(6) 促進(jìn)利益相關(guān)者參與濕地資源的保護(hù)與管理
明確相關(guān)部門職能，完善沿海濕地保護(hù)的協(xié)調(diào)機(jī)制。打破部門、行業(yè)的界限，避免多頭管理和重復(fù)建設(shè)。培育濕地保護(hù)機(jī)構(gòu)的可持續(xù)管理能力，在目標(biāo)一致、利益互補(bǔ)的原則下，的林業(yè)、漁業(yè)、環(huán)保、水利等部門可以協(xié)商合作，成立專門的濕地管理委員會(huì)，制定濕地保護(hù)與開發(fā)利用的政策法規(guī)，組織實(shí)行濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩炕，為生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)提供補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償原則和補(bǔ)償實(shí)施程序等。同時(shí)，開展?jié)竦厣鷳B(tài)保護(hù)費(fèi)的征收和分配。建立濕地生態(tài)保護(hù)基金，并通過濕地生態(tài)保護(hù)組織網(wǎng)絡(luò)輸送到所需要地區(qū)，以使?jié)竦乇Ｗo(hù)成本降至最低，實(shí)現(xiàn)沿海濕地經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益最大化。
增加沿海濕地保護(hù)投入，把濕地保護(hù)納入政府公共財(cái)政范圍，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)參與濕地保護(hù)，擴(kuò)大濕地保護(hù)資金來源渠道，鼓勵(lì)社會(huì)資金投向濕地建設(shè)，滿足濕地保護(hù)所承擔(dān)的生態(tài)建設(shè)的實(shí)際需求。開展?jié)竦乇Ｗo(hù)與開發(fā)利用主體的能力建設(shè)，充分運(yùn)用法律強(qiáng)制、行政干預(yù)和經(jīng)濟(jì)調(diào)控等手段，提高公眾保護(hù)濕地的意識(shí)，賦予農(nóng)民、漁民享有充分決策的自主權(quán)利。建立濕地資源保護(hù)與開發(fā)利用決策的民主管理機(jī)制，利益相關(guān)者直接參與區(qū)域濕地資源的利用，進(jìn)行濕地可持續(xù)利用主體間的利益博弈，確保濕地可持續(xù)利用的主體行為利益，使公眾真正成為濕地資源保護(hù)的主體。在濕地生態(tài)系統(tǒng)基本建設(shè)、監(jiān)測巡護(hù)、生態(tài)旅游等方面可吸收周邊社區(qū)的積極參與。
沿海濕地共同管理的主要目的在于通過把利益相關(guān)者納入濕地保護(hù)和利用規(guī)劃的制定和實(shí)施過程中，使其能夠真正認(rèn)識(shí)到規(guī)劃的內(nèi)容及其制定和實(shí)施程序的合理性，增強(qiáng)其遵守管理制度的自覺性。因此，在濕地資源保護(hù)與開發(fā)利用中，村民、政府部門、企業(yè)及其他利益相關(guān)者可以自主參與濕地項(xiàng)目的決策、實(shí)施、利益分配及監(jiān)督和評估，集體討論資源的權(quán)屬、利用、處置、收益等問題。同時(shí)，許多利益相關(guān)者擁有豐富的實(shí)踐知識(shí)，他們的參與可以彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)、漁業(yè)專家和管理人員專項(xiàng)知識(shí)的不足，以探求更為公平有效的管理途徑，進(jìn)而增強(qiáng)沿海濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的可持續(xù)性。
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