現(xiàn)行水資源費(fèi)征收制度存在的問題及解決思路
摘要: 回顧了我國水資源費(fèi)征收制度發(fā)展的5個(gè)階段，針對(duì)2006年頒布的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》在實(shí)施中顯現(xiàn)的條款不明確、配套法規(guī)缺位、規(guī)定不盡合理、與取水許可管理不協(xié)調(diào)等問題進(jìn)行了分析歸納，對(duì)問題比較集中的省際邊界河流水利工程、跨省界水利工程、跨行政區(qū)域調(diào)水、水利工程供水的水資源費(fèi)征收使用進(jìn)行了深入探討，提出了相應(yīng)的解決思路，為水資源費(fèi)征收制度的進(jìn)一步完善提供了參考。
關(guān) 鍵 詞: 水資源費(fèi);水利工程;調(diào)水;供水
1 我國水資源費(fèi)征收制度的發(fā)展過程
我國的水資源費(fèi)征收，經(jīng)歷了一個(gè)從無到有，不斷完善的過程［1］ ，其發(fā)展大致可分為以下5個(gè)階段:
（1）從建國到1979年上海市發(fā)布第一個(gè)有關(guān)征收水資源費(fèi)的地方性規(guī)定。這一階段水資源短缺與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展之間的矛盾尚不突出，國家僅在法律上承認(rèn)對(duì)水資源擁有所有權(quán)，取用水幾乎是無償?shù)摹?/p>
（2）從1979～1988年頒布《水法》。這一階段有關(guān)水資源費(fèi)征收的規(guī)定停留在地方性規(guī)定水平上，國家沒有制定統(tǒng)一的規(guī)范。上海市革命委員會(huì)發(fā)布《上海市深井管理辦法》后，山西、北京等地區(qū)也陸續(xù)制定了類似的辦法，開始了水資源費(fèi)征收工作，但征收對(duì)象主要是城市地下水的取用。
（3）從1988年《水法》的頒布到2002年《水法》的修訂。1998年《水法》明確將征收水資源費(fèi)納入了法律的范疇，使得水資源費(fèi)征收工作有了明確的法律依據(jù)，并在全國普遍展開。但該法對(duì)于取用非城區(qū)地下水，即從江河、湖泊取水的水資源費(fèi)征收未作強(qiáng)制性規(guī)定，只是授權(quán)省級(jí)地方人民政府決定是否征收。1993年確立的取水許可制度，推動(dòng)了水資源費(fèi)的征收。1995年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于征收水資源費(fèi)有關(guān)問題的通知》，明確了在國家出臺(tái)水資源費(fèi)征收使用辦法前，暫按省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定執(zhí)行的原則，并對(duì)中央直屬水電廠的發(fā)電用水和火電廠的循環(huán)冷卻水，以及農(nóng)村取水作出了暫不征收與緩收的決定。1997年國務(wù)院頒布的《水利產(chǎn)業(yè)政策》及1999年發(fā)布的《水利產(chǎn)業(yè)政策細(xì)則》，強(qiáng)調(diào)了水資源的有償使用制度，并對(duì)水資源費(fèi)的使用方向予以明確規(guī)范。這一階段國家水資源費(fèi)征收制度逐步建立起來。
（4）從2002～2006年《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》的頒布（以下簡稱《條例》）。2002年《水法》修訂，明確了直接從江河、湖泊或地下取用水的單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)依法征收水資源費(fèi)，并且確立了對(duì)水資源實(shí)行流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的體制，確認(rèn)國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督管理工作，轉(zhuǎn)變了1998年《水法》中“分部門相結(jié)合的管理制度”所造成的水行政主管部門、城建部門、地礦部門共同征收的局面。這一階段，水資源費(fèi)征收制度得到了較大改進(jìn)，但缺乏實(shí)施這項(xiàng)制度的具體辦法，可操作性受到限制。
（5）2006年《條例》頒布之后！稐l例》規(guī)定了水資源費(fèi)的征收主體、征收標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)制定原則、計(jì)費(fèi)原則、農(nóng)業(yè)取水征收原則、繳納、申請(qǐng)緩繳、解繳、使用與監(jiān)督管理等內(nèi)容，統(tǒng)一規(guī)范了水資源費(fèi)征收的具體辦法。但是由于水資源費(fèi)征收的復(fù)雜性，以及相關(guān)理論研究的不成熟，一些疑難問題被擱置下來，有些情況的考慮欠周全，水資源費(fèi)征收制度仍需要進(jìn)一步完善。
2 現(xiàn)行水資源費(fèi)征收制度中存在的問題
（1）一些法規(guī)條款不明確，具體操作存在爭議。水資源具有流動(dòng)性、循環(huán)性、用途廣泛性等特征，取用水的方式也千差萬別，現(xiàn)行的水資源費(fèi)征收制度對(duì)取用水的一些特殊情形沒有明確規(guī)定，給具體操作帶來了困擾，甚至造成了不合理的局面。
一些水利樞紐以多種形式利用水資源。例如利用發(fā)電退水進(jìn)行灌溉。這種情形整個(gè)樞紐的取水量是一定的，但水資源被同一用戶使用了多次，水資源費(fèi)如何征收沒有明確。另外，一個(gè)工程取用另一個(gè)工程的退水，取水許可與水資源費(fèi)征收如何管理也沒有明確。再例如《條例》規(guī)定流域機(jī)構(gòu)審批的取水由取水口所在地省級(jí)水行政主管部門代為征收，征收標(biāo)準(zhǔn)為取水口所在地的征收標(biāo)準(zhǔn)。而有些流域機(jī)構(gòu)審批的取水是無法判斷取水口屬于哪個(gè)省的，比如省際邊界河流上的水電工程等取水口跨界的取水。由于條例規(guī)定不明確，對(duì)這部分取水出現(xiàn)了邊界兩省各自按照本省標(biāo)準(zhǔn)征收一半水量的局面，導(dǎo)致了一個(gè)取水戶要向兩個(gè)機(jī)關(guān)，按不同標(biāo)準(zhǔn)繳納水資源費(fèi)的不合理情形。而代征引發(fā)的流域機(jī)構(gòu)在水資源費(fèi)的征收工作中應(yīng)承擔(dān)什么樣的職責(zé)以及省級(jí)水行政主管部門能否再將這部分取水的水資源費(fèi)征收工作委托給下級(jí)水行政主管部門等問題在條例中也未明確，導(dǎo)致了流域管理削弱，地方各級(jí)水行政主管部門爭收水資源費(fèi)的局面。
（2）配套法規(guī)缺位，相關(guān)工作無法開展。對(duì)于某些一時(shí)難于裁定的疑難問題，《條例》采取了保留的做法，導(dǎo)致了一些實(shí)際工作無法實(shí)施，影響了水資源費(fèi)征收和使用管理的有序開展。①流域管理機(jī)構(gòu)審批取水的中央直屬和跨省、自治區(qū)、直轄市水利工程的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)問題！稐l例》規(guī)定這部分取水的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院價(jià)格主管部門會(huì)同國務(wù)院財(cái)政部門、水行政主管部門另行制定。但是目前沒有制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，造成這部分取水的水資源費(fèi)無法征收。②明確了水資源費(fèi)應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定分別解繳中央和地方國庫，但目前沒有規(guī)定明確中央與地方的分配比例以及相關(guān)上繳程序，水資源費(fèi)全部解繳到了地方，致使國家和流域?qū)用嫔蠈?duì)水資源費(fèi)的使用無法實(shí)現(xiàn)。
（3）某些規(guī)定不盡合理。按照《條例》規(guī)定，水資源費(fèi)由取水口所在地征收使用。有些跨界的水利工程大壩及取水口在某省，而水庫在另一省（例如三峽工程），全部由取水口所在地征收使用水資源費(fèi)有失公平。同樣，對(duì)于跨行政區(qū)域的調(diào)水（例如南水北調(diào)），《條例》規(guī)定由調(diào)入?yún)^(qū)征收使用水資源費(fèi)。調(diào)出區(qū)不僅調(diào)走了水量造成了經(jīng)濟(jì)損失，還減少了環(huán)境容量，卻沒有體現(xiàn)對(duì)水權(quán)的擁有，甚至沒有得到相應(yīng)的補(bǔ)償。這兩種不合理情形不僅不利于水資源的和諧開發(fā)利用，也不利于水資源的節(jié)約與保護(hù)。
（4）與取水許可管理不夠協(xié)調(diào)。取水許可審批與監(jiān)督管理是水資源費(fèi)征收的前提與保障，同時(shí)水資源費(fèi)的征收也促進(jìn)了節(jié)約用水、計(jì)劃用水等取水許可管理工作的落實(shí)，二者是密切聯(lián)系不可分割的，也必須協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
《條例》明確了水資源費(fèi)是與政府收支有關(guān)的行政事業(yè)規(guī)費(fèi)［2］ ，但有些省份例如湖北、云南等卻將水資源費(fèi)征收工作全部或部分委托給了稅務(wù)部門。雖然稅務(wù)部門的強(qiáng)制力度保證了水資源費(fèi)的征收到位，卻與國家法規(guī)中水資源費(fèi)由水行政主管部門征收的規(guī)定相違背，關(guān)鍵是造成了水資源費(fèi)的征收與監(jiān)督管理的相互脫節(jié)。稅務(wù)部門負(fù)責(zé)收費(fèi)，而與征收數(shù)額密切相關(guān)的實(shí)際用水量的核算、用水是否超計(jì)劃、超定額、超限額的判定等監(jiān)管工作仍需由水利部門完成，容易造成銜接不順暢，給實(shí)際征收工作增添不必要的麻煩，還會(huì)削弱監(jiān)管力度，不利于水資源的節(jié)約與保護(hù)。
對(duì)于從供水工程取水的水資源費(fèi)征收，《條例》規(guī)定了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，由用水單位或者個(gè)人向供水工程單位繳納水費(fèi)，由供水工程單位統(tǒng)一繳納水資源費(fèi)，水資源費(fèi)計(jì)入供水成本。但從事工業(yè)生產(chǎn)或進(jìn)行生活供水等情況沒有明確規(guī)定。實(shí)際上從水庫取水辦理取水許可申請(qǐng)和取水許可證是取得水的使用權(quán)，這不僅是項(xiàng)目建設(shè)核準(zhǔn)的必要條件，也是用水戶用水權(quán)益的保障。若統(tǒng)一由供水工程單位繳納水資源費(fèi)，用水單位或個(gè)人是否仍須辦理取水許可證?如果不辦理，用水權(quán)益如何保障，用水的監(jiān)管由誰實(shí)施?如果需要單獨(dú)辦理取水許可證，供水工程單位的用水量與用水單位或個(gè)人的用水量如何審批?如果供水工程單位的用水量包含了用水單位或個(gè)人的用水量則審批的水量有重復(fù);如果不包含，供水工程統(tǒng)一繳納的水資源費(fèi)與其批準(zhǔn)的取水量不一致。這些水資源費(fèi)征收與取水許可審批之間的關(guān)系，《條例》沒有協(xié)調(diào)清楚。
3 現(xiàn)行征收制度中有關(guān)問題的解決思路
從水資源費(fèi)征收制度的發(fā)展過程來看，《條例》頒布前水利工程的水資源費(fèi)征收是不一致的，實(shí)際上這部分水資源費(fèi)也一直是征收的難點(diǎn)，實(shí)際經(jīng)驗(yàn)比較缺乏，F(xiàn)行水資源費(fèi)征收制度的問題也主要集中在水利工程方面，以下分別對(duì)省際邊界河流上水利工程、跨省界水利工程、跨行政區(qū)域調(diào)水、水利工程供水等取水的水資源費(fèi)征收問題進(jìn)行探討。
（1）省際邊界河流上水利工程的水資源費(fèi)征收。省際邊界河流水資源的使用權(quán)，應(yīng)該屬于邊界兩省;邊界河流上的水利工程取水口橫跨兩省，按照現(xiàn)行規(guī)定兩省都有征收水資源費(fèi)的權(quán)利。然而兩省共同征收不僅違背了便民高效原則，增加了征收與監(jiān)管成本，也有損政策的嚴(yán)肅性與權(quán)威性。建議由工程單位注冊(cè)所在地征收，因?yàn)槿∷S可證的監(jiān)督管理中包含了企業(yè)法人變更等內(nèi)容，由注冊(cè)所在地征收監(jiān)管便于收集這方面的信息。
由于水資源費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)由各省自行制定，導(dǎo)致了各省甚至相鄰省份也存在較大差別。例如云南省從江河取水的大、中、小型水電水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)分別為1.0、0.7、0.4分/（kW•h）;四川省的水電征收標(biāo)準(zhǔn)為0.25分/（kW•h）。對(duì)于界河水資源費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)建議國家根據(jù)邊界兩省的標(biāo)準(zhǔn)另行制定。在制定前，暫按注冊(cè)所在地的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。
任何一省的開發(fā)都利用了邊界另外一省的水資源，并使得另外一省喪失了相應(yīng)的機(jī)會(huì)，為了公平起見，邊界兩省都應(yīng)擁有水資源費(fèi)的使用權(quán)。兩省的分配比例可依照集水面積的比例或簡化為平均分配。流域機(jī)構(gòu)在審批這類取水之前就應(yīng)該要求或組織邊界雙方就水資源費(fèi)征收的有關(guān)事宜簽署協(xié)議。征收方除了留存必要的成本之外（建議不超過5%），其余都應(yīng)上繳到中央，由中央根據(jù)中央與地方分配比例和兩省協(xié)商分配比例分別返還到邊界兩省。
（2）跨省界水利工程的水資源費(fèi)征收。一座水電工程不只是大壩，還包括它的水庫，它利用的是水頭資源。大壩位置的確定是從整條河流水能資源的有效利用考慮的。一旦確定，水能資源的利用都集中到了壩址，庫區(qū)實(shí)際上犧牲了對(duì)水能資源的使用權(quán)。因此，跨省的水利工程，僅僅由取水口所在地即大壩所在地征收使用水資源費(fèi)有失公平。筆者同樣認(rèn)為不應(yīng)由兩省共同征收，建議仍由取水口所在地（即大壩所在地）征收，但取水口與庫區(qū)所在地都應(yīng)擁水資源費(fèi)的使用權(quán)。
關(guān)于兩省的分配比例目前存在兩種觀點(diǎn):①按照淹沒比例分配;②按照水能比例分配。前者的理由是工程造成的淹沒損失應(yīng)給予補(bǔ)償。筆者認(rèn)為工程建設(shè)不僅造成了淹沒損失，對(duì)下游河道同樣存在沖刷等不利影響，而且修建造成的淹沒損失在移民補(bǔ)償中已經(jīng)考慮。重要的是水資源費(fèi)的性質(zhì)是由于使用權(quán)與所有權(quán)的分離，使得資源使用者獲得資源使用權(quán)必須付出的代價(jià)，即有償使用［1］ ，與影響補(bǔ)償是有區(qū)別的，體現(xiàn)的是資源所有權(quán)與資源本身的價(jià)值。因此按照水能比例分配是比較合理的。
在目前國家沒有出臺(tái)這類取水的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)前，建議先按照取水口所在地標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。征收省份除去征收成本外（建議不超過5%），應(yīng)全部上繳到中央。中央再根據(jù)中央與地方分配比例和兩省水能分配比例返還到工程所跨兩省。
（3）跨行政區(qū)域調(diào)水的水資源費(fèi)征收。從管理角度，跨行政區(qū)域調(diào)水應(yīng)該分為兩類:①調(diào)水有專門的渠道，與調(diào)入?yún)^(qū)的水資源沒有混和，例如南水北調(diào)中線工程;②調(diào)水經(jīng)過涵閘直接進(jìn)入調(diào)入?yún)^(qū)的水道，與當(dāng)?shù)厮Y源混和在一起，例如南水北調(diào)東線工程。前者明顯具有供水的性質(zhì)，可由調(diào)水工程管理部門統(tǒng)一辦理取水許可證、繳納水資源費(fèi)，水資源費(fèi)計(jì)入供水成本，用水單位或個(gè)人按照實(shí)際用水量向調(diào)水管理單位繳納水費(fèi)。水資源費(fèi)的征收部門為調(diào)水工程取水口位置所在地，即調(diào)出區(qū)，水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)即為調(diào)出區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)。后者情況比較復(fù)雜，調(diào)出的水沒有明確的取用水戶，調(diào)入?yún)^(qū)的取用水戶從河道里取用的是當(dāng)?shù)厮c調(diào)入水的混合體，無法分清多少是外來水。因此只能如《條例》規(guī)定“由調(diào)入?yún)^(qū)的取用水的單位和個(gè)人，根據(jù)所在地水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際取水量繳納水資源費(fèi)”。但是，為了體現(xiàn)調(diào)出區(qū)的水權(quán)、彌補(bǔ)對(duì)調(diào)出區(qū)造成的不利影響，以及督促調(diào)入?yún)^(qū)節(jié)約用水，國家應(yīng)從調(diào)入?yún)^(qū)上繳到中央的水資源費(fèi)中，返還一部分到調(diào)出區(qū)。
（4）水利工程供水的水資源費(fèi)征收。涉及到水利工程供水的取水，筆者認(rèn)為既可以單獨(dú)辦理取水許可證，亦可由供水單位統(tǒng)一辦理一個(gè)取水許可證，兩者均需與供水單位簽訂供水協(xié)議，但前者需自行交納水資源費(fèi)，后者由供水單位統(tǒng)一交納水資源費(fèi)，相應(yīng)地前者的供水水費(fèi)中不包含水資源費(fèi)，后者的供水水費(fèi)中包含水資源費(fèi)，供水單位的取水許可證批準(zhǔn)水量不包含單獨(dú)辦證的取水。在取水許可監(jiān)督管理中，供水單位應(yīng)提交未單獨(dú)辦理取水許可證的用水單位的用水情況，以便于水行政主部門的監(jiān)管。
4 結(jié)語
在全面推進(jìn)水資源費(fèi)征收工作的背景下，由于制度本身的原因使得部分企業(yè)取水水資源費(fèi)征收難于實(shí)施，這對(duì)其他繳納水資源費(fèi)的企業(yè)來說是不公平的，也不利于水資源費(fèi)征收制度的進(jìn)一步發(fā)展，F(xiàn)行水資源費(fèi)征收制度中的問題，最終還是要從制度建設(shè)上解決！稐l例》作為水資源費(fèi)征收制度的根本法規(guī)，不可能包羅萬象。水資源費(fèi)征收制度應(yīng)該有一套系統(tǒng)全面的法規(guī)體系。建議國家盡快出臺(tái)《條例》的實(shí)施細(xì)則以及相關(guān)配套法規(guī)，對(duì)不明確的條款進(jìn)行解釋說明，對(duì)于疑留的問題暫時(shí)給出可以操作的規(guī)定，使得水資源費(fèi)征收真正全面開展起來。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)水權(quán)、水資源價(jià)值等理論的研究，對(duì)法規(guī)中不合理、不協(xié)調(diào)的問題進(jìn)行深入探討，為建立起完善的水資源費(fèi)征收制度，提供理論依據(jù)與技術(shù)支撐。
參考文獻(xiàn):
［1］ 王霰.我國水資源費(fèi)征收制度研究.南京:河海大學(xué)出版社，2004.
［2］ 張穹，周英.取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例釋義.北京:中國水利水電出版社，2006.
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