內(nèi)河水域船舶噪聲污染現(xiàn)狀分析與對策
摘 要：隨著航運經(jīng)濟日益繁榮，內(nèi)河航行船舶不斷增多，船舶噪聲污染所帶來的危害也日漸受到人們的重視，本文對我國內(nèi)河水域船舶噪聲污染現(xiàn)狀、國家監(jiān)督管理機制、現(xiàn)行法制手段等方面進行分析，并在此基礎(chǔ)上提出自己的思考和建議。
關(guān)鍵詞：船舶 噪聲污染
1 引言
目前我國內(nèi)河通航總里程13.3萬公里，位居世界第一。內(nèi)河港口有1300多個，絕大部分沿河城市依港興建，或?qū)?nèi)河建成了城中河，使船舶航行其間。截至2003年，全國擁有各類內(nèi)河機動船舶15.4萬艘，駁船4.0萬艘，輪駁船總計19.4萬艘，貨船平均噸位僅為179噸。這些船舶大部分技術(shù)狀況差，在航行中，不可避免地帶來了噪聲污染。
隨著社會的發(fā)展、人民生活水平的提高，以及民眾法律意識的不斷增強，噪聲污染損害已經(jīng)越來越被人們所重視。除眾所周知的《1974年國際海上人命安全公約》(1988年議定書)、《MARPOL73/78公約》外、國際海事組織和國際勞工組織通過的《2006年綜合海事勞工公約》，也對船員保護，包括噪音污染保護作了規(guī)定。1996年10月，我國頒布了《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》（以下簡稱《環(huán)境噪聲污染防治法》），第一次把環(huán)境噪聲污染的防治以國家法律的形式加以確定，確立了環(huán)境噪聲污染的防治監(jiān)督管理的規(guī)定和程序，使我國環(huán)境噪聲污染的防治工作有法可依、有據(jù)可查。隨后，全國大部分省市制定了相應(yīng)的實施辦法或管理條例，以防治環(huán)境噪聲污染。在這些法律法規(guī)中，涉及到船舶噪聲污染管理的，一般僅僅明確，海事部門對船舶排放噪聲實施監(jiān)督管理，遠(yuǎn)沒有對工業(yè)噪聲、建筑噪聲或其它交通噪聲防治來得有操作性。這就為海事部門可以從保障人民群眾及生態(tài)環(huán)境安全的高度出發(fā)，充分發(fā)揮海事事權(quán)，加強內(nèi)河水域船舶噪聲污染與控制提供了很大的空間。
2 船舶噪聲污染概述
2．1 船舶噪聲污染定義
噪聲，也稱為環(huán)境噪聲，是指在工業(yè)生產(chǎn)、建筑施工、交通運輸和社會生活中所產(chǎn)生的干擾周圍生活環(huán)境的聲音。
噪聲污染，是指所產(chǎn)生的環(huán)境噪聲超過有關(guān)規(guī)定的環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)，并干擾他人正常生活、工作和學(xué)習(xí)的環(huán)境。
船舶噪聲污染，是指船舶在營運過程中產(chǎn)生的干擾或可能干擾周圍生活環(huán)境的聲音。
2．2 船舶噪聲污染源
船舶噪聲污染源可分為動力裝置噪聲、輔助機械噪聲、螺旋槳噪聲和船體振動的噪聲等。
動力裝置的噪聲，主要包括主機、柴油發(fā)電機組、齒輪箱及主輔機的排氣管發(fā)生的噪聲，它是船上最強的噪聲源，該噪聲的強弱確定了柴油機的噪聲級。它由主機進氣空氣流動產(chǎn)生的噪聲、排氣噪聲、來自增壓器氣流的噪聲、柴油機的燃燒噪聲、金屬撞擊和摩擦噪聲、液壓沖擊噪聲、結(jié)構(gòu)激振噪聲等組成。
輔助機械噪聲，來自包括各種艙室機械如水泵、油泵、風(fēng)機、鍋爐以及甲板機械中的貨物裝卸設(shè)備、絞錨設(shè)備與各種挖泥機等工作機構(gòu)發(fā)生的噪聲。
螺旋槳噪聲，主要來自于因槳葉和流體相互作用的流體動力效應(yīng)，水流沖擊尾柱而引起的低頻噪聲、與“空泡”引起的葉片振動而產(chǎn)生的高頻噪聲。
船體振動的噪聲，是由主輔機及螺旋槳的擾動和各種機械及波浪的沖擊引起的振動而產(chǎn)生。
另外，船舶在內(nèi)河水域航行時，不按有關(guān)規(guī)定，隨意鳴放信號，也可視為一種噪聲污染，并且可被視為故意排放噪聲污染。
2．3 船舶噪聲污染的危害
船舶噪聲污染除了具備一般噪聲污染危害之外，還因其自身特點，具有其它多樣的危害性。
2．3．1危害人們身心健康和日常交流。這主要包括對聽力、心理、生理、睡眠和交談、工作思考的危害。長期在強噪聲環(huán)境下工作，人的聽力將會受到影響，甚至損傷而失聰。據(jù)國際ISO組織統(tǒng)計，80 dB以下工作不致耳聾，80 dB以上，每增如5 dB噪聲性發(fā)病率增加10%。 噪聲對人的心理影響主要表現(xiàn)為，吵鬧的噪聲使人厭惡、煩惱，精神不集中，影響工作效率，妨礙休息和睡眠等。在強噪聲環(huán)境下，容易掩蓋危險信號，分散人的注意力，發(fā)生工傷事故。
2．3．2危害水域及其沿岸生態(tài)環(huán)境。船舶在航行時，其噪聲同樣對部分水生生物和沿岸的動物產(chǎn)生致命影響，危害生態(tài)安全。據(jù)《民主與法制時報》(2007-03-26 A02版 重點)報道，長江航運業(yè)的發(fā)展造成輪船和江豚爭搶通行空間，由此產(chǎn)生了兩個給江豚生存帶來極大影響的問題：一是螺旋槳傷豚，一是輪船噪聲導(dǎo)致江豚發(fā)聲和聽覺系統(tǒng)受到干擾，從而影響了江豚的正常生活。由此，就有可能導(dǎo)致這一方面的生物鏈斷裂，影響生態(tài)環(huán)境平衡。
2．3．3危害船舶技術(shù)狀況和航行安全。部分船舶噪聲如果和與其它噪聲頻率吻合，將激發(fā)出更強度的共振噪聲。這些噪聲再和船舶特有的共振周期相同的話，就會增加船舶共振強度，從而影響船舶結(jié)構(gòu)。如柴油機的排氣管中存在氣柱的共振噪聲，氣流噴射噪聲、氣流與氣道壁形成渦流噪聲也包含多種頻率成分，一旦與共振頻率吻合便會激發(fā)噪聲。再如現(xiàn)在船上的電氣化設(shè)備中一般都有變頻器。這些變頻器在啟動時會產(chǎn)生高次諧波，產(chǎn)生無線電波噪聲。它會使主電機絕緣惡化；會與機械軸系發(fā)生共振；會加大電動機轉(zhuǎn)子軸頭兩端、軸與軸承間的軸電壓，通過油膜放電使軸和軸承提前損壞。這些都容易引起船舶結(jié)構(gòu)老化程度加快，或影響部分設(shè)備的使用，直接危害船舶技術(shù)狀況。另外，船舶在內(nèi)河水域航行時不按規(guī)定鳴放信號，除了污染周邊生活環(huán)境外，也同樣會給其它船舶正常航行帶來安全隱患。
3 船舶噪聲污染監(jiān)督與控制現(xiàn)狀
3．1 船舶噪聲污染監(jiān)督與控制措施
對船舶噪聲污染，從中央到地方都出臺了一些監(jiān)督與管理規(guī)定，采取了一些切實可行的措施。
3．1．1立法現(xiàn)狀！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）、《噪聲污染防治法》、《中華人民共和國防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》（以下簡稱《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》）都給予了相關(guān)規(guī)定。在地方人大法規(guī)或政府規(guī)章中，對船舶噪聲污染的監(jiān)督與管理也有較為明確的規(guī)定，如《江蘇省內(nèi)河水域船舶污染防治條例》。應(yīng)該說，對內(nèi)河船舶噪聲污染的防治，各級法律法規(guī)授權(quán)給海事部門予以監(jiān)督與控制，海事部門執(zhí)法主體地位不容忽略。
3．1．2專項行動。從目前情況看，由于船舶噪聲污染的監(jiān)督與控制涉及多個管理法規(guī)和多個管理部門，且對環(huán)境的影響在全國沒有普遍性，相對于其它噪聲污染還只占小小的一部分，不容易引起人們的重視，對其嚴(yán)格的執(zhí)法管理，除了在法律法規(guī)中明確外，真正嚴(yán)格執(zhí)行的并不多。但在一些內(nèi)河航運發(fā)達(dá)的城市，對船舶噪聲污染的管理已越來越嚴(yán)格，如在重慶市，從2007年起開始實施“寧靜行動”，對船舶噪聲污染控制采取了相應(yīng)的執(zhí)法行動。
3．1．3海事執(zhí)法。據(jù)收集的資料，目前海事部門單純對船舶噪聲污染的強制措施或行政處罰少之又少。僅有的幾件是因船舶違規(guī)鳴放信號而受到相應(yīng)的處理。再有，如海事部門依法調(diào)整船舶交通流，打擊非法采砂船等，都在客觀上對船舶噪聲污染進行了監(jiān)督與控制。
3．2 船舶噪聲污染監(jiān)督與控制存在問題
內(nèi)河水域船舶噪聲污染在海事監(jiān)管中以及其它噪聲管理中以前基本是空白，近幾年在地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，才大多數(shù)以專項行動的形式進行，還存在其它幾方面的問題。
3．2.1執(zhí)法依據(jù)充足，處罰依據(jù)不明。從上文看，噪聲污染被列為污染的一種，在各級法律、法規(guī)中都有所體現(xiàn)，并明確提出了內(nèi)河船舶噪聲污染的執(zhí)法部門是海事部門（港務(wù)監(jiān)督）。但這些法律、法規(guī)在具體罰則制定時，絕大部分的內(nèi)容是針對工業(yè)生產(chǎn)、建筑施工、社會生活以及道路交通等方面的噪聲污染，而對船舶噪聲污染的明確罰則寥寥無幾。
3．2.2管理主體眾多，執(zhí)法主體單一。這里的管理主體是指在內(nèi)河水域船舶噪聲污染防治各個環(huán)節(jié)應(yīng)履行管理義務(wù)的政府主體或受政府委托的管理主體，他們構(gòu)成了船舶噪聲污染防治的管理鏈，缺少任何一個環(huán)節(jié)，都有可能使管理鏈斷裂。具體的管理主體可以從表中反映。
船舶防噪管理主體簡表（如下）：
| 序號 | 管理主體 | 主要職責(zé)選錄 |
| 1 | 環(huán)保部門 | 環(huán)保綜合協(xié)調(diào)，制定環(huán)保政策與法規(guī)，征收排污費 |
| 2 | 發(fā)展和改革部門 | 制定有利于環(huán)境保護的產(chǎn)業(yè)政策，限制或淘汰落后的工藝技術(shù)、裝備和產(chǎn)品的政策 |
| 3 | 規(guī)劃部門 | 城市內(nèi)河航道規(guī)劃及沿岸區(qū)域規(guī)劃 |
| 4 | 城市建設(shè)部門 | 城市內(nèi)河航道沿岸綠化隔噪、城市游覽水域游船防噪 |
| 5 | 國防科工部門 | 船舶制造行業(yè)管理，先進防噪設(shè)備的使用 |
| 6 | 漁業(yè)部門 | 漁船的防噪管理 |
| 7 | 水利部門 | 采砂船的防噪管理 |
| 8 | 船檢部門 | 船舶防噪設(shè)備的檢驗 |
| 9 | 運管部門 | 船舶營運管理 |
| 10 | 航道部門 | 內(nèi)河航道規(guī)劃及建設(shè) |
| 11 | 勞動保障部門 | 船舶工作場所工作人員身心健康保護 |
| 12 | 海事部門 | 運輸船舶噪聲污染現(xiàn)場監(jiān)督 |
這個簡表表明，對船舶尤其是對運輸船舶而言，各法律法規(guī)確定的唯一執(zhí)法主體——海事部門，僅負(fù)責(zé)噪聲污染的現(xiàn)場監(jiān)督，要完全控制噪聲污染，還需要眾多管理部門，尤其是環(huán)保部門、發(fā)展和改革部門、國防科工部門等具有綜合政策制定權(quán)的部門，嚴(yán)格把關(guān)，從源頭上采取措施，杜絕防噪不達(dá)標(biāo)船舶進入營運市場。
3．2.2管理手段滯后，調(diào)查取證困難。對船舶噪聲污染排放的認(rèn)定，遠(yuǎn)比對工業(yè)噪聲、建筑噪聲、社會生活噪聲污染困難，也比其它交通噪聲污染難。因為工業(yè)噪聲、建筑噪聲、社會生活噪聲污染排放位置相對固定，噪聲污染強度相對固定，調(diào)查取證相對簡單。而船舶是在不斷流動之中，噪聲污染源混雜不清，有的污染排放瞬間即逝，且船舶在水中航行，獲取污染源在技術(shù)手段上也難以高效實現(xiàn)。如果讓船舶停下來重新測試，在實際操作中是不可能的。因此，在這方面管理手段比較滯后，調(diào)查取證比較困難。
3．3 小結(jié)
由此可見，船舶噪聲污染在監(jiān)督與控制中存在問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
3．3.1法律保障機制不健全，F(xiàn)有的法律、法規(guī)還存在諸多薄弱環(huán)節(jié)，尤其是在高層次的環(huán)保法律中還沒有統(tǒng)一明確相關(guān)責(zé)任部門和職權(quán)，不能使噪聲污染在源頭上得到控制。同時，在違法處理上明確的依據(jù)不多，削弱了現(xiàn)場監(jiān)督權(quán)威。
3．3.2管理主體缺乏執(zhí)行力。因為船舶噪聲污染相對于其它污染具有其特殊性和不普遍性，在各管理主體的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)僅占一小部分，甚至是可有可無，還沒有引起各管理主體的重視，在政策執(zhí)行中就出現(xiàn)了缺位現(xiàn)象。
3．3.3管理手段缺乏多樣性。目前，僅僅依靠海事部門的現(xiàn)場事后監(jiān)督，而沒有充分發(fā)揮其它管理主體的協(xié)同能力，致使管理手段單一、低效。同時，各管理主體在先進技術(shù)裝備的引進和使用也較為缺乏，影響了對噪聲污染的前期控制。
4 船舶噪聲污染監(jiān)督與控制對策建議
針對船舶噪聲污染監(jiān)督與控制存在問題及原因，筆者建議從立法、管理機制、監(jiān)控手段等方面采取相關(guān)對策。
4．1 修改、完善相關(guān)環(huán)境保護法律、標(biāo)準(zhǔn)
4．1.1明確《噪聲污染防治法》的地位。在我國環(huán)境保護法律體系中，《環(huán)境保護法》是基本法，其它環(huán)境保護法律都應(yīng)根據(jù)這一基本法的規(guī)定予以制定！董h(huán)境保護法》中已對基本事項和一般的權(quán)利、義務(wù)作出了原則性的規(guī)定，《噪聲污染防治法》作為實施法，不應(yīng)當(dāng)對政策性、原則性的條款作出重復(fù)的規(guī)定，而應(yīng)在排污企業(yè)的義務(wù)及賠償責(zé)任、具體處罰措施、相關(guān)部門責(zé)任等方面作出明確、具體的規(guī)定，盡量有針對性地解決在防治噪聲污染的執(zhí)法中可能出現(xiàn)的問題。因此，建議我國在重新修改《噪聲污染防治法》時，明確其法律地位是次于環(huán)境保護基本法的，是實施法即具體法。同時，增加具體可操作的規(guī)范。例如結(jié)合實踐，規(guī)定如何適用法律去切實有效解決防治水污染的執(zhí)法中可能出現(xiàn)的問題。
4．1.2出臺船舶噪聲污染管理規(guī)定。按照《環(huán)境保護法》的要求，比照《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》形式，盡快出臺《防治船舶噪聲污染環(huán)境管理規(guī)定》。該規(guī)定要將船舶噪聲污染從《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》中單一條款中分出來。應(yīng)按照船舶污染源分類，與防治船舶污染水域、污染空氣同類排列，形成三部船舶污染的法規(guī)，構(gòu)成船舶污染管理法規(guī)體系。當(dāng)然，《環(huán)境保護法》、《噪聲污染防治法》也應(yīng)授權(quán)中央政府交通運輸部門，制定這個規(guī)定。
4．1.3制定船舶噪聲污染標(biāo)準(zhǔn)。在我國，對污染物排放標(biāo)準(zhǔn)法律性質(zhì)的規(guī)定卻含糊不清，結(jié)果使排放標(biāo)準(zhǔn)成為排污收費的依據(jù)。這使一些企業(yè)認(rèn)為只要法律沒有規(guī)定超標(biāo)準(zhǔn)排放屬于違法行為，其排污行為就存在合理性，不愿在治污上進行投入，甚至認(rèn)為繳納了排污費后就可以正當(dāng)?shù)嘏盼。這對我國的環(huán)境保護事業(yè)十分有害。此外不明確排放標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)也不利于排許可證制度的實施和發(fā)展。因此，要盡快修訂《內(nèi)河船舶噪聲級規(guī)定》（GB5980—2000），使其能夠適應(yīng)現(xiàn)在人民群眾對船舶噪聲污染的需求。其中，勞動保障部門應(yīng)積極介入，明確對船舶勞動者的噪聲保障性強制標(biāo)準(zhǔn)，保護船舶勞動者身心健康。
4．2 明確各船舶噪聲污染管理主體的責(zé)任與義務(wù)
4．2.1環(huán)保部門的綜合協(xié)調(diào)責(zé)任。應(yīng)提請全國人大或國務(wù)院，對于船舶噪聲污染，要明確其涉及的各部門的責(zé)任，著重體現(xiàn)“全過程控制”和“清潔生產(chǎn)”的原則，將末端控制的預(yù)防為主發(fā)展為源頭控制的預(yù)防為主，從單一的現(xiàn)場海事監(jiān)督控制推進為對產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的控制。
4．2.2發(fā)展和改革部門的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)責(zé)任。應(yīng)制定有利于環(huán)境保護的產(chǎn)業(yè)政策，限制或淘汰落后的工藝技術(shù)、裝備和產(chǎn)品的政策，從政策上引導(dǎo)船舶建造企業(yè)運用先進工藝和設(shè)備，在技術(shù)上控制船舶噪聲污染。
4．2.3規(guī)劃部門和航道部門的沿岸區(qū)域規(guī)劃責(zé)任。規(guī)劃部門和航道部門應(yīng)通力協(xié)作，盡量使航道遠(yuǎn)離市民居住比較集中的區(qū)域。對于船舶交通密度大且市民居住比較集中的內(nèi)河河段，應(yīng)規(guī)劃和要求在河的兩岸種植綠化林帶，達(dá)到降噪效果。
4．2.4城市建設(shè)部門的園林隔噪責(zé)任。在規(guī)劃范圍內(nèi)，城市建設(shè)部門應(yīng)按照規(guī)劃要求，種植相應(yīng)的綠化帶。有關(guān)資料表明，高度超過視線4.5米以上的稠密樹林，其深入30米可降噪5dB，深入60米則降噪10dB。
4．2.5國防科工部門的企業(yè)監(jiān)管責(zé)任。在我國，國防科工部門是船舶建造的行業(yè)主管部門。應(yīng)制定相應(yīng)政策措施，嚴(yán)格限制不達(dá)噪聲污染排放標(biāo)準(zhǔn)的船舶建造，限制小型高速柴油機、噪聲大的船舶投入生產(chǎn)，淘汰不符合國家環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)的簡易掛漿機船舶。必要時可聯(lián)合工商部門取消企業(yè)的生產(chǎn)資格。
4．2.6船檢部門的檢驗責(zé)任。應(yīng)加強對船舶的設(shè)備檢驗，確保船舶機器設(shè)備能按照國家相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)出廠、安裝和適用，確保船舶動力裝置等噪聲污染源控制能符合國家標(biāo)準(zhǔn)。
4．2.7運管部門的市場準(zhǔn)人責(zé)任。在辦理船舶營運手續(xù)時，應(yīng)將船舶是否取得噪聲污染相關(guān)監(jiān)督與控制文件納入必備文書范圍，凡船舶不具備相關(guān)文書證明的，不辦理營運手續(xù)，杜絕不符合標(biāo)準(zhǔn)船舶進入航運市場。
4．2.8海事部門的現(xiàn)場監(jiān)管責(zé)任。對于船舶超標(biāo)準(zhǔn)排放噪聲污染的，要及時通過調(diào)查取證，加以處罰。同時，要在日常監(jiān)管中強化船員培訓(xùn)和做好其實操性檢查，確保船舶適任水平和確認(rèn)船員的實際操作能力符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。
4．2.9漁業(yè)、水利、園林等部門的行業(yè)監(jiān)管責(zé)任。這些部門應(yīng)根據(jù)國家法律、法規(guī)，在自己職權(quán)范圍內(nèi)履行好監(jiān)管責(zé)任，做好漁船、采砂船、旅游船等船舶的噪聲污染監(jiān)督與控制工作。
4．3 充分發(fā)揮船舶噪聲污染監(jiān)督與控制中的海事事權(quán)
4．3.1船舶交通流的控制。海事部門可以根據(jù)轄區(qū)通航環(huán)境特點，合理安排交通流或?qū)嵭薪煌ü苤。對影響人們休息，在?nèi)河航行安裝小型高速柴油機、噪聲大的船舶，采取在每天的某個時段和河段限制船舶航行，或要求這類小型船舶改道航行的措施，達(dá)到減少噪聲污染的目的。
4．3.2船舶安檢中的控制。在船舶安檢中，海事部門可以有針對性地對可能帶來噪聲污染的船舶實行重點檢查，檢查的重點是該類船舶的防噪設(shè)備是否安裝，是否符合國家標(biāo)準(zhǔn)，排放的噪聲污染是否超標(biāo)等，必要時可以對違章船舶采取禁止開航、強制糾正缺陷等措施，迫使船舶提升防噪能力。
4．3.3船舶噪聲污染監(jiān)測。對有可能產(chǎn)生噪聲污染的船舶，海事部門可以有選擇地采取跟隨戰(zhàn)術(shù)，通過先進的監(jiān)測設(shè)備，實時監(jiān)測船舶噪聲污染排放情況，對超過標(biāo)準(zhǔn)的，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定予以處罰。對通過城市市區(qū)航段或者在市區(qū)港口作業(yè)，消聲器位保持正常工作而導(dǎo)致噪聲污染的，可采取措施強制船舶安裝消聲設(shè)備，并實施處罰。
5 結(jié)語
內(nèi)河水域船舶噪聲污染監(jiān)督與控制是一個已長期存在而又新鮮的話題，要做好這項工作，不可能僅靠事后的現(xiàn)場監(jiān)督，要從提供優(yōu)良公共產(chǎn)品的角度出發(fā)，立法層面、管理主體的執(zhí)行層面來分析其中的問題，從事前預(yù)防、事中監(jiān)控、事后補救的思路開展工作。當(dāng)然，其中還需要提升船舶生產(chǎn)企業(yè)、航運企業(yè)的社會責(zé)任意識，提升公眾對環(huán)保的參與能力。只有這樣，政府才能在構(gòu)建環(huán)境友好型社會中發(fā)揮執(zhí)政能力。
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