論日本政府發(fā)展垃圾發(fā)電產業(yè)的扶持政策
發(fā)展循環(huán)經濟和清潔能源是當今各國政府的共識。日本政府重視清潔可再生能源的研究與應用，自上個世紀70年代開始大力推動垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)的發(fā)展，迅速成為世界上垃圾焚燒發(fā)電技術最先進和應用最成功的國家之一。本文擬從公共政策的視角出發(fā)，在分析日本政府發(fā)展垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)的成就與動因的基礎上，透視其對該產業(yè)扶持政策體系的結構和內容，尋找其特色和優(yōu)勢，總結日本政府的相關成功經驗，為我國政府發(fā)展垃圾焚燒發(fā)電產業(yè),制定扶持政策提供參考。
一、日本發(fā)展垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)的成就與動因
新世紀以來，日本繼續(xù)大幅度調整國家能源政策，除了推廣節(jié)能政策外，還大力開發(fā)新能源。2002年，日本政府出臺了新能源方面的法律，制定了新能源發(fā)電的扶持政策。很快，日本的垃圾焚燒發(fā)電迅速普及，它是現在日本第二大新能源發(fā)電源。日本垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)取得了巨大的成就，主要表現在：
首先，垃圾用于焚燒發(fā)電的比例很高。據統(tǒng)計，1989年垃圾焚燒發(fā)電的比例占垃圾總量的73.9%，90年代升至84%①，2000年以后完全采用垃圾焚燒發(fā)電方法，日本用垃圾發(fā)電供熱的比例占72.8％；各國用垃圾焚燒發(fā)電情況見表一[1]。
表一：1989年世界各國焚燒發(fā)電的垃圾占垃圾總量的比例
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其次，垃圾焚燒發(fā)電廠數量多，運行比例高，能源轉化率高。由于日本的人口多，垃圾絕對量較高，日本每年要產生產業(yè)廢棄物3億噸，生活垃圾約2000萬噸［2］，所以垃圾處理的壓力仍很大。目前日本垃圾處理主要以焚燒處理為主，雖然日本的垃圾焚燒廠的規(guī)模都不大，處理能力大多在500噸/天左右。但是，日本的垃圾焚燒垃圾廠或垃圾焚燒發(fā)電廠數量很多。目前，有1899座之多，處理的垃圾占總量的90%。每天有2000臺焚燒爐在運行。垃圾通過在爐內焚燒，使城市垃圾體積減小90％，重量減少80～90％，用回收的熱量產生蒸汽效率達80％，而轉變成電能約為30％。
其三，日本垃圾焚燒發(fā)電量占總發(fā)電量的比例是全世界之最。近年來，日本用垃圾焚燒發(fā)電量已占總發(fā)電量的2％，裝機2000百萬瓦，平均每噸垃圾可發(fā)電550千瓦/小時，遠遠高于世界上其他國家的比例。
其四，垃圾焚燒發(fā)電技術非常先進，環(huán)保標準很高。在政府的扶持政策下，形成了以JFE、日立造船、三菱重工和荏原制作所為代表的垃圾焚燒發(fā)電領域的四大領導企業(yè)，它們?yōu)槿毡镜睦贌l(fā)電廠提供先進的技術支持，其核心技術設備大量出口世界各國。同時，注重環(huán)境保護也是日本垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)的一大特色。日本的許多垃圾焚燒發(fā)電廠建在市中心，真正實現了人與環(huán)境的和諧狀態(tài)。
日本的垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)能夠在短短幾十年的時間里取得如此舉世矚目的成就，其動原主要有以下三個方面：
一是社會壓力驅動。日本垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)的高速發(fā)展，一個重要原因是日本多方面社會壓力的驅動，主要包括人口、環(huán)境、資源等方面的因素。日本是一個島國，南北狹長，人口稠密。第二次世界大戰(zhàn)以后，日本的民族工業(yè)遭受重創(chuàng)，為快速恢復工業(yè)，實現世界現代化強國的夢想，不惜代價地發(fā)展重工業(yè)，經濟持續(xù)20年以近兩位數的速度增長，城市化迅猛。同時，產業(yè)污染加劇，生態(tài)環(huán)境嚴重惡化。日本的環(huán)境污染除了給農業(yè)和漁業(yè)造成了巨大的損失外，還使日本民眾的健康受到了空前的損害和威脅。這一惡果在20世紀50、60年代達到了高峰，因此，戰(zhàn)后日本既贏得了創(chuàng)造“經濟奇跡”的美譽，隨后也獲得了“公害島國”的“殊榮”。除了人口、環(huán)境因素外，日本也面臨嚴峻的資源壓力。日本是資源消費大國，但本國的資源嚴重不足，能源相當匱乏，經濟發(fā)展所需要的石油、天然氣、煤炭幾乎完全依賴進口，受制于別國。這些壓力不得不促使日本政府調整能源政策，發(fā)展循環(huán)經濟。
二是政府強制推動。盡管日本作為先進的工業(yè)化國家，崇尚市場經濟的作用，但由于垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)起步不久，技術成本高，投資巨大，投入回收期長而且風險大。加上傳統(tǒng)能源產業(yè)對能源市場的長期壟斷，以及因其他經濟產業(yè)對能源產業(yè)的高度依賴而產生的“鎖定效應”，使得以垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)為代表的節(jié)能和新能源在發(fā)展過程中不斷遇到“市場失效”的問題。因此，為扶持垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)的發(fā)展，日本政府采取了一系列硬性強制措施加以糾正和引導，通過制定和完善包括《關于促進新能源利用的特別措施法》、《固體廢棄物管理和公共清潔法》等法律法規(guī)，激勵企業(yè)和組織研發(fā)新能源，處罰哪些推廣和應用新能源不達標的企業(yè)，強制社會推廣包括垃圾焚燒發(fā)電在內的新能源的開發(fā)和應用。
三是國際壓力驅動。日本政府大力發(fā)展以垃圾焚燒發(fā)電為代表的新能源產業(yè)也有國際因素。日本作為發(fā)達的工業(yè)國家，是全球二氧化碳第四排放大國，環(huán)境污染問題曾經很嚴重，在國際上飽受非議，為扭轉污染大國的形象，樹立負責任大國和環(huán)保先鋒等新形象，日本政府近年來積極參與環(huán)境保護國際合作，大力發(fā)展新能源和循環(huán)經濟，如1997年12月，日本政府帶頭簽訂《京都議定書》，建立了旨在減排溫室氣體的三個靈活合作機制——國際排放貿易機制、聯(lián)合履行機制和清潔發(fā)展機制。在國際社會的壓力下，日本政府要解決國際義務與促進國內經濟發(fā)展的矛盾，從根本上改善經濟體系，促進國際性環(huán)境保護的合作，發(fā)展以垃圾焚燒發(fā)電為代表的新能源產業(yè)是必然的選擇。這是因為，一方面，垃圾焚燒發(fā)電可以為日本的經濟發(fā)展提供更多的清潔能源，解決國內的能源問題和環(huán)境保護問題；另一方面，它還可以通過向廣大發(fā)展中國家提供垃圾焚燒發(fā)電的技術和設備，履行減排的國際義務，提高日本的國際影響力。
二、日本政府發(fā)展垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)的扶持政策
日本在垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)取得的巨大成功，也是日本政府制定和實施扶持政策的巨大成功。日本的中央政府與地方政府發(fā)揮了核心作用。日本政府對于垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)的扶持政策體系，從結構上看，分兩個層次，包含三大主體，自上而下，以政府為內核，形成一個高效的系統(tǒng)；從內容上看，由六大部分組成，它們相互依賴、相互聯(lián)系，共同發(fā)揮作用。
1.扶持政策體系的結構
結構功能主義認為，系統(tǒng)的結構決定了系統(tǒng)的功能。日本政府發(fā)展垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)的扶持政策成績斐然，在一定程度上，歸功于其扶持政策體系結構的有效性。
日本政府的扶持政策體系有兩個層次，包括日本中央政府扶持政策體系和地方政府扶持政策體系。這主要是與日本的政治體制和行政管理體制相關，日本是二戰(zhàn)以后，在美國的影響下建立的現代民主國家。在政治體制上，中央政府實行內閣（行政）、國會（立法）、最高法院（司法）的權力分立與制衡制度，地方政府實行自治制度。這種體制就決定了對于國內的垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)的扶持，中央政府與地方政府有不同的職責和作用，其中中央政府為發(fā)展垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)，主要負責推動立法、宏觀管理、監(jiān)督地方政府、中央財政支持、協(xié)調地方政府利益關系等方面，具體的職能部門是厚生省、環(huán)保廳、建設廳、科技廳、公害等調整委員會等，它們負責有關扶持新能源和環(huán)境保護法律、法規(guī)、標準和政策的制定工作；監(jiān)督管理各地的垃圾焚燒發(fā)電廠的投資、建設、運營等環(huán)節(jié)。例如，日本的《回收再利用法》規(guī)定，環(huán)境廳長官負責制定有關資源再利用的方針，厚生省負責處理廢棄物。如在1998年，日本中央政府制定了“新千年計劃”，其中就有很多以垃圾焚燒發(fā)電為代表的新能源的支持政策。2000年以后，日本政府修訂并完善了《促進資源有效利用法》、《容器和包裝再回收法》、《綠色采購法》等等，從激勵開發(fā)新能源、垃圾資源循環(huán)再利用、垃圾分類與回收、社會對垃圾發(fā)電廠的綠色采購等方面扶持垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)。在另一個層次上，日本的地方政府是垃圾發(fā)電廠的直接投資者和管理者，他們在扶持垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)方面發(fā)揮了先鋒模范作用。一方面，地方政府對于轄區(qū)內的垃圾焚燒發(fā)電廠進行大量的扶持，許多工作都走在中央政府的前面，他們率先于中央政府投入巨資，建設垃圾焚燒發(fā)電廠，并在垃圾焚燒發(fā)電廠的運營初期，履行管理者的職責；另一方面，在堅持嚴格的環(huán)保標準的基礎上，地方政府不斷對垃圾焚燒發(fā)電廠進行管理制度創(chuàng)新，先后創(chuàng)新了BOO（建設-擁有-運營）模式、OO（作業(yè)外包）模式、OMC（委托運營）模式、BT（建設 -回購）模式、TOT（移交-運營-移交）模式、BTO（建設-移交-運營）模式、BOT（建設-運營-移交）模式、ROT（改擴建-運營-移交）模式等，正是由于地方政府對于垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)管理制度的不斷探索，也為日本的中央政府制定垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)的扶持政策提供了可靠的現實依據，因此，可以說，大量有針對性的扶持政策發(fā)揮了極大的正面效應，導致了日本垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)的繁榮。
日本政府扶持垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)包含三個主體，即政府、社會（企業(yè)和NGO）、公民。政府在扶持政策體系中處于核心地位，它通過制定新能源戰(zhàn)略規(guī)劃、提供扶持政策的法律框架、產業(yè)政策傾斜、管理制度創(chuàng)新、鼓勵公民和社會參與投資垃圾焚燒發(fā)電廠，調動各種社會資源，引導和監(jiān)督垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)的發(fā)展；企業(yè)和NGO（非政府組織）在政府的引導下，按照市場經濟原則，與政府一起投資興建垃圾焚燒發(fā)電廠，發(fā)展新能源、清潔能源，實現垃圾的資源化開發(fā)，或者積極購買垃圾焚燒發(fā)電廠生產出來的綠色能源，履行企業(yè)的社會責任；日本的公民環(huán)保意識高，對政府開發(fā)以垃圾發(fā)電為代表的清潔能源熱情很高，他們嚴格地對各種垃圾進行分類，交付垃圾焚燒發(fā)電廠，自覺配合政府對垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)的扶持政策。正是在政府、社會、公民三個主體的緊密合作下，日本的垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)獲得了快速發(fā)展。
2.扶持政策體系的內容
日本政府對于垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)的扶持政策由六大部分組成：
其一，新能源戰(zhàn)略規(guī)劃體系。根據日本通產省2004 年6月制定的“新能源產業(yè)化遠景構想”，提出在2030年以前把太陽能、風力發(fā)電、垃圾焚燒發(fā)電等新能源技術扶植成商業(yè)產值3萬億日元的支柱產業(yè)之一的構想，在日本政府的新能源戰(zhàn)略規(guī)劃的導向下，垃圾焚燒發(fā)電廠的發(fā)電量一舉躍居日本新能源發(fā)電的第二位。為落實新能源戰(zhàn)略規(guī)劃，日本政府采取了一系列硬性強制措施對垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)加以糾正和引導，例如，日本政府制定了新能源政策，相繼出臺并修訂完善了《固體廢棄物管理和公共清潔法》、《促進資源有效利用法》等法律法規(guī)，其中有關條文明確規(guī)定：“電力公司有義務擴大可再生能源的利用”。2003年4月，日本政府根據各個電力公司的電力銷售情況，強制規(guī)定了每個公司使用新能源發(fā)電的比例。根據該規(guī)定，電力公司必須自覺利用新能源發(fā)電，或從別的公司購買新能源的發(fā)電量。規(guī)定的新能源發(fā)電有五種，即風力發(fā)電、太陽能發(fā)電、地熱發(fā)電、1百萬瓦以下的小型水力發(fā)電及生物質發(fā)電。2003年度，日本全國10家電力公司的新能源義務發(fā)電量總計為32億千瓦時，預計到2010 年將增加到122億千瓦時。如果不切實履行這些義務，經濟產業(yè)大臣將向電力公司提出警告并處以100萬日元以下的罰款［3］。
其二，法律扶持體系。日本是一個奉行法治的資本主義國家，政府扶持垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)必須在法治的框架內進行。因此，日本政府非常重視扶持垃圾發(fā)電產業(yè)法律法規(guī)的建設。日本政府推動制定和修訂完善了大量的扶持法律和法規(guī)，《關于處理與清掃廢棄物品法》（1970）、《環(huán)境基本法》（1993）、《關于促進新能源利用的特別措施法》（1997），《固體廢棄物管理和公共清潔法》、《促進資源有效利用法》、《容器與包裝分類回收法》、《綠色采購法》《回收再利用法》等法律法規(guī)，這些法律法規(guī)為日本政府發(fā)展垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)提供了制度環(huán)境、政策依據、發(fā)展契機。
其三，傾斜性的產業(yè)政策體系。日本政府推動制定的眾多法律法規(guī)，體現了政府對于垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)的傾向性政策，包括向垃圾焚燒發(fā)電廠提供政府補貼、對其稅收采取優(yōu)惠政策，甚至免稅、技術開發(fā)支持、示范項目、政府綠色采購、強制目標制度。日本政策投資銀行、中小企業(yè)金融公庫、國民生活金融公庫將對引進包括垃圾焚燒發(fā)電在內的3R技術設備的企業(yè)提供地利息融資；根據日本的政府綠色采購規(guī)定，政府部門的日常辦公用電必須采購包括垃圾焚燒發(fā)電在內的綠色能源。例如，根據日本的BPS法，各能源企業(yè)必須完成政府的強制目標，2004年度并網新能源電網36億千瓦時，占總發(fā)電量的0.46%。2010年的目標是160億千瓦時，占總發(fā)電量的1.63%（這個數字不包含核能和水力發(fā)電）。再如，東京政府耗費巨資直接投資一大批日處理垃圾能力在500萬噸的小垃圾焚燒發(fā)電廠。
其四，垃圾發(fā)電的研究開發(fā)激勵體系。日本是一個崇尚創(chuàng)新的國家，尤其在推廣以垃圾焚燒發(fā)電為代表的新能源，日本政府更是不遺余力。資料表明，為鼓勵垃圾焚燒發(fā)電等新能源產業(yè)的技術創(chuàng)新，日本中央政府每年給予地方政府投資20-30%的財政補貼。在預算方面，為支持中小環(huán)保企業(yè)技術的研發(fā)，政府補貼技術開發(fā)費用率最高可達50%。對于將垃圾焚燒發(fā)電在內的3R技術實用化、技術開發(fā)期在兩年以內的新產業(yè)，政府補助率最高可達費用的三分之二。根據日本政府1997年制定的《關于促進新能源利用的特別措施法》，其中就有各種激勵措施，鼓勵包括太陽能發(fā)電、風力發(fā)電、廢棄物發(fā)電、生物能發(fā)電在內的四項新能源的研究、開發(fā)、推廣。
其五，企業(yè)社會責任引導體系。自“石油危機”以后，日本政府建立了企業(yè)的社會責任引導體系運作，培育了企業(yè)的社會責任意識，因此，很多日本企業(yè)對于環(huán)境保護、節(jié)能與新能源開發(fā)具有很強的責任感，它們根據《節(jié)能法》、《關于促進新能源利用的特別措施法》等法規(guī)，一方面，在企業(yè)內部廣泛設置公害防止管理員和節(jié)能管理員，提高工藝，節(jié)能環(huán)保；另一方面，也有一大批企業(yè)積極投入包括垃圾焚燒發(fā)電在內的技術研究和成果推廣，比如日本的著名企業(yè)三菱重工、JFE、日立造船等，它們把技術創(chuàng)新和企業(yè)社會責任結合起來，投入巨資研發(fā)垃圾焚燒發(fā)電技術，成為世界垃圾焚燒發(fā)電設備和工藝的領頭羊。
其六，公民環(huán)保節(jié)能綠色意識教育體系。在日本，垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)的發(fā)展得到了公民的理解和支持，大批垃圾焚燒發(fā)電廠就在鬧市區(qū)和居民區(qū)，與中國不同的是，未見大批居民不滿和抵制。這除了與日本垃圾焚燒發(fā)電廠的技術先進、環(huán)保效果很好外，還得益于日本政府的公民環(huán)保節(jié)能綠色意識教育。日本政府通過《綠色采購法》等法律法規(guī)，培育公民的綠色環(huán)保意識和綠色能源消費意識，以各種實際行動扶持垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)。為特別扶持垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)，日本政府建立了居民的生活垃圾收集和分類制度，對生活垃圾的分類與收集時間有明確的規(guī)定，把垃圾大致分為五類：資源類、可燃類、不可燃類、有毒類和大型垃圾，強制居民遵守相關的分類和收集制度，對違反者處以嚴厲的處罰。既有利于環(huán)境的保護，又有利于垃圾焚燒發(fā)電廠對垃圾的高效利用。在這樣一些法律法規(guī)的引導下，日本公民接受環(huán)境保護和綠色能源消費的意識，自覺地通過垃圾分類回收、消費垃圾焚燒發(fā)電廠的綠色能源支持垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)的發(fā)展。
三、日本政府發(fā)展垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)扶持政策的特色和優(yōu)勢
與其他國家不同，日本政府扶持垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)體現出鮮明的特色與優(yōu)勢。
1.政府強制推動型的扶持政策體系特色
日本政府對于垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)的扶持政策體系，分中央政府扶持政策體系與地方政府扶持政策體系兩個層次，包含政府、社會（企業(yè)和NGO）、公民三大主體，由新能源戰(zhàn)略規(guī)劃體系、扶持法律體系、傾斜性的產業(yè)政策體系、垃圾發(fā)電的研究開發(fā)激勵體系、企業(yè)社會責任引導體系和公民環(huán)保節(jié)能意識教育體系六大部分組成，它們相互依賴、密切配合，發(fā)揮合力。分析其運作模式，可以看出，日本政府選擇了一種強制推動型的扶持政策，這種強制推動型的體系有兩個方面的優(yōu)點：第一，它適應了日本的國情及垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)的特點。日本能源極度匱乏，急于開發(fā)新能源。但是，由于垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)自身的局限性，就理所當然要求政府發(fā)揮強有力的作用，因此，日本政府集中了很多的社會資源，并對其進行優(yōu)化配置，自上而下地主導、控制企業(yè)和公民，強制推動垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)的發(fā)展和壯大。這種強制推動型的扶持政策體系高效配置了資源，節(jié)省了社會成本，體現了政府的能源政策導向，實現了政府的戰(zhàn)略意圖，因此，在日本取得了巨大的成功；第二，它實現了制度的激勵功能。諾斯（North）指出：“制度是人類設計的用來構建政治、經濟和社會之間相互作用的那些約束。…制度提供了經濟的激勵結構和經濟變化的方向…”（Edna Tusak Loehman, D. Marc Kilqour,1998）。日本政府扶持垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)的政策體系也是一種制度選擇，在這種政府強制推動型政策的制度中，政府教育了公民和社會組織，激勵了公民、社會多方參與發(fā)展垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)的積極性，取得了巨大的經濟效益和社會效益，因此，在一定程度上，可以把這種成功歸功于政府強制推動型扶持政策體系的制度激勵作用。
2.整合扶持政策，發(fā)揮整體效應優(yōu)勢
為了發(fā)展垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)，日本政府制定了大量的扶持政策，包括政府投資政策、政府補貼垃圾焚燒發(fā)電廠政策、政府減免垃圾焚燒發(fā)電廠稅收政策、政府強制居民分類回收垃圾政策、垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的優(yōu)惠融資政策、企業(yè)垃圾焚燒發(fā)電技術創(chuàng)新激勵政策、垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的電力回購政策、企業(yè)社會責任引導政策等等。得益于日本政府強制推動型的扶持政策體系，中央和地方政府能夠強有力地整合各種政策、措施，在縱向上，以政府為內核，構筑了政府主導、社會支持和公民參與的多層次扶持政策體系，追求政策的效能；在橫向上，日本的兩級政府多元的扶持政策，形成涵蓋政治、經濟、社會、文化在內的全方位的政策體系，并把這些政策優(yōu)化組合，追求政策效果的整體性，激發(fā)其整體效應優(yōu)勢，促使日本垃圾焚燒發(fā)電產業(yè)的快速發(fā)展。
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