流域治理再現(xiàn)碧水藍天
“遙望洞庭山色翠，白銀盤里一青螺”。千古洞庭的美景，從現(xiàn)實走進了詩詞，又從詩詞變回了現(xiàn)實。2007年，為了再現(xiàn)“八百里洞庭美如畫”的一湖青翠，一場聲勢浩大的污染整治活動在洞庭湖拉開帷幕，并綿延展開至整個湘江。與此同時，從湘江到松花江，從海河到淮河，流域綜合治理正在全國上下大刀闊斧地進行，歸還出一片片碧水藍天。
2008年流域綜合治理仍將是重點工程。十一屆全國人大一次會議上的政府工作報告指出，過去5年政府高度重視資源節(jié)約和環(huán)境保護，中央政府投資支持重點流域水污染防治項目691個。2008年要做好“三河三湖”、南水北調水源及沿線、三峽庫區(qū)和松花江等重點流域污染防治工作，實施渤海環(huán)境保護總體規(guī)劃。提高重點流域水污染物的國家排放標準。
黨的十七大報告第一次明確提出了建設生態(tài)文明的目標，水環(huán)境治理是其中非常重要的一部分。流域水循環(huán)不僅構成了經(jīng)濟社會發(fā)展的資源基礎，是生態(tài)環(huán)境的控制因素，也是諸多水問題和生態(tài)問題的癥結所在。
明確管理責任
流域綜合管理的前提是明確管理責任，而治污責任主體缺位可謂是治污的重要病癥之一。業(yè)內人士認為，對于跨地域的流域治理工程，僅僅由地方城市作為責任主體分而治之是不能解決根本問題的。因為一個流域可能流經(jīng)幾個省上百個縣（市），作為流域內的任何一個地方城市，都無法超越其余城市成為流域污染的責任主體，而將所有地方城市共同列為責任主體卻難以明確各自的責任。
2007年5月，太湖發(fā)生大規(guī)模藍藻污染事件，給無錫市飲水安全帶來了一場危機。危機過后，江蘇省開始了全面的整治活動，并提出“3—5年內實現(xiàn)太湖水質明顯改善”的目標。在隨后舉行的太湖水污染治理工作會議上，省委、省政府明確落實了各級政府及相關部門的職責、任務，嚴格推行問責制，明確了管理責任。
為此，江蘇省加強了對這項工作的組織領導，調整充實了省太湖流域水污染防治委員會，并設立了專門的辦事機構，負責組織協(xié)調、督促檢查、狠抓落實。其次，各市人民政府是各地實施國家和省太湖流域“十一五”水污染防治規(guī)劃和工作方案的責任主體，對轄區(qū)內治污工作負總責，每年要向省政府匯報履職情況。此外，按照“誰家孩子誰抱走”的原則，全太湖統(tǒng)一部署，省以下一級管一級，層層分解落實責任。根據(jù)任務分解方案及不同職責，各主要部門各有不同分工。
太湖藍藻污染事件再次表明，流域管理是一項涉及多部門、多省市、多利益主體的復雜系統(tǒng)。國際上成功的流域管理經(jīng)驗告訴我們，無論其機構設置方式有何不同，城市之間以及不同利益主體之間都需要一個協(xié)調機制。因為城市是流域的用戶節(jié)點。單一城市無法脫離對流域的依靠，無法脫離流域內其他城市對自己的影響和制約。所以，流域間協(xié)調機制是建立水的流域綜合管理的核心環(huán)節(jié)。
如果說明確管理責任是前提，那么通過監(jiān)督建立各級地方政府的責任機制則是實現(xiàn)這一前提的有力保障？偨Y國際經(jīng)驗看到，地方政府對于流域治理的態(tài)度轉變是控制流域城市水污染的關鍵。以利益協(xié)調、統(tǒng)一規(guī)劃為前提和依據(jù)，將流域治污業(yè)績納入地方政府政績考核指標體系當中，建立針對地方政府的獎懲機制，明確和強化各級政府的治污責任，將從根本上轉變地方政府的發(fā)展思路，調動地方政府治污的積極性。
統(tǒng)一流域規(guī)劃
2008年1月25日，青海省水利廳召開全省流域規(guī)劃修編工作會議，部署了全省流域規(guī)劃修編工作。與以往不同，這次規(guī)劃克服了舊規(guī)劃重開發(fā)、輕保護，重利用、輕節(jié)約，不符合科學發(fā)展觀要求的缺點，充分反映了流域變化的新情況和新特點，以及流域可持續(xù)發(fā)展和流域管理的新要求。由此可見，務實、統(tǒng)一的流域規(guī)劃和前期工作是流域綜合治理的基礎，也是流域綜合管理的核心內容。
鑒于水的自然屬性限制，流域內的水資源與水污染，水資源總量與各地方城市用水需求，以及流域內各城市之間都有著密不可分的關聯(lián)。流域內的所有城市是同一個系統(tǒng)中的共生關系，流域內各城市的發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、調水用水規(guī)劃以及城市水污染管理對于流域以及流域內其他城市都會產(chǎn)生重要的影響。
城市的水資源管理和水污染控制都不是單個城市可以解決的問題，需要進行流域區(qū)域的協(xié)調統(tǒng)一管理，綜合考慮流域的水量、水質、水工程、水處理、生態(tài)環(huán)境等諸多因素，制定具有科學性和約束性的流域規(guī)劃，明確各地方政府的責任，指導各地方城市制定并執(zhí)行與流域規(guī)劃相符的地方發(fā)展規(guī)劃。
規(guī)劃方面，國務院全面部署了流域綜合規(guī)劃修編任務，明確了今后3至5年的工作目標；水資源綜合規(guī)劃進入收尾階段，全國水資源及其調查評價成果已報國務院同意，近期即將正式發(fā)布，水資源配置規(guī)劃已基本完成，成果正在協(xié)調中；國務院已經(jīng)批復了珠江、海河、松花江、遼河、太湖的流域防洪規(guī)劃；水利發(fā)展“十一五”專項規(guī)劃、石羊河流域規(guī)劃、渭河流域規(guī)劃、城鄉(xiāng)飲水安全規(guī)劃、保障珠海澳門供水安全專項規(guī)劃、珠江河口澳門水域綜合治理規(guī)劃等一批重大規(guī)劃得到國務院批準。
各地也結合實際，開展了一大批各具特色的流域規(guī)劃。規(guī)劃不僅為大規(guī)模的水利建設提供了基礎依據(jù)，保證了水利建設的科學有序實施，也發(fā)揮了規(guī)劃對涉水事務的社會管理作用。在依據(jù)規(guī)劃進行治理開發(fā)和工程布局等的同時，更加強調水資源和水環(huán)境的承載能力，依據(jù)規(guī)劃劃出的河流開發(fā)利用的“紅線”，合理確定不同河流和河段的治理、開發(fā)和保護功能定位。前期工作方面，南水北調、治淮兩大工程前期工作克服了各種困難，基本滿足了工程建設的需要。一批重點工程前期工作加快推進，為增加水利投資規(guī)模奠定了較為扎實的前期基礎。
擴大資金來源
資金是實現(xiàn)流域綜合管理的保障，流域治理需要來自多元渠道的投資。目前政府投資仍是流域治理的重要支撐，而設施建設運營的市場化是擴大資金來源和實現(xiàn)效率的根本。
一方面，政府仍然是流域治理的主要投資主體，政府資金在流域治理過程中發(fā)揮著不可替代的作用。各級政府都必須保障流域治理的資金投入，同時應積極進行機制創(chuàng)新，研究政府資金引導和補貼流域治理的新機制，以更好地發(fā)揮政府資金的核心功能。而另一方面，則需要確立企業(yè)投資的主體地位，促進和吸引不同經(jīng)濟成分的企業(yè)投資參與水業(yè)基礎設施的建設。
從2002年開始，城市水務市場準入開放向縱深發(fā)展，投資和運營主體多元化的格局逐步形成，不同經(jīng)濟成分、不同競爭優(yōu)勢、不同經(jīng)濟規(guī)模、不同國家的企業(yè)紛紛向一二三線城市水務領域進軍。雖然沒有嚴格的統(tǒng)計，但目前全國各地城市包括四大直轄市、所有省會城市、大部分地級市以及一部分縣級市基本上都有了“外來人”投資和運營的水務項目。這些項目形式多樣，有單體的BOT（建設—運營—移交）、TOT（移交—運營—移交）、委托運營等形式，有水務企業(yè)股權交易形式等。強勢的城市水務投資者更傾向于直接為終端客戶提供服務，實行全面的資產(chǎn)管理。
確保多元化的投資渠道則是一大難題。對于企業(yè)，政府資金需要根據(jù)具體情況，給予“基于產(chǎn)出”的補助，以承擔一定的政府治污投資責任。為此，政府不僅要探索政府資金與市場化機制結合的高效創(chuàng)新機制來提高投資效率，還要制定立足于公共利益的政府補貼政策，明確補貼對象與補貼目標，避免資本市場投資者因為政府低息貸款項目失去投資積極性，對于公眾，完善污水處理收費制度是市場化機制引入的前提。十一屆全國人大一次會議上的政府工作報告提出，2008年要提高城鎮(zhèn)污水處理能力，力爭用兩年時間在36個大城市率先實現(xiàn)污水的全部收集和處理。適當提高排污費、污水處理費和垃圾處理費標準。對于城鎮(zhèn)之外的困難地區(qū)，業(yè)內人士建議在各級政府補貼的前提下，可以根據(jù)情況調低收費水平，但必須開始污水收費，它關系到污水投資運營機制的轉變。對使用自備水源企業(yè)的污水收費更應嚴格執(zhí)行，否則將破壞管理的系統(tǒng)性。同時完善水資源費，建議水資源費逐步改為水資源稅，并加大比重，使其成為流域機構調節(jié)性政府投資的核心組成部分。
進行機制創(chuàng)新
湖南在修編《“十一五”城鎮(zhèn)污水處理行業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中，進行了一系列的機制創(chuàng)新嘗試。提出對污水處理行業(yè)實行流域化和區(qū)域化的統(tǒng)一管理，將污染治理的重點從城市指向城鎮(zhèn)，從污水處理設施的單一布點指向“全省覆蓋”的全面布局。探索在湘江流域各城鎮(zhèn)逐步建立保障供水安全、統(tǒng)一監(jiān)管與應急響應的體系。
針對項目多、分布廣、單個項目規(guī)模小的特點，湖南將未來3年全省待建的污水項目以14個市、州為基本單位進行打包。通過引進戰(zhàn)略投資人，規(guī)避傳統(tǒng)分散建設、無序競爭帶來的風險，做到全省統(tǒng)一規(guī)劃、整體投資建設、集中采購、按期達標、政府強化監(jiān)管。從而以資本為紐帶，上下游城鎮(zhèn)利益聯(lián)動，流域內污染同治，建立統(tǒng)一的應急預案與安全保障機制；消除同一流域內因“一地一廠”模式而人為造成的工程質量、運營管理、行業(yè)監(jiān)管、應急保障中的隱患；降低工程建設、原材料與設備采購、運營、政府監(jiān)管的成本。
2007年12月21日，湖南省政府與國內最大的水務上市公司北京首創(chuàng)股份有限公司簽訂污水處理《戰(zhàn)略合作協(xié)議》。首創(chuàng)股份將以BOT方式，投資50億元治理湘江流域污染，在2010年前后建成城市污水處理廠，并按國家有關規(guī)定達到排放標準。此舉開創(chuàng)了政府與企業(yè)合作、治理規(guī)劃與投資建設有效結合的水域治理新模式。
按照協(xié)議，合作雙方將在污染防治、環(huán)境管理與環(huán)保產(chǎn)業(yè)等領域展開全方位的合作。計劃首先實施長株潭地區(qū)項目，同時啟動湘江流域的污水處理設施建設，建立湘江流域上下游水環(huán)境管理機制，包括建立跨行政區(qū)域交界斷面水質達標管理、水環(huán)境安全保障和預警機制，以及跨行政區(qū)域污染事件應急協(xié)調處理機制。而政府方面則將未來3年全省待建的污水項目以市、州為基本單位進行打包，通過引進戰(zhàn)略投資人，做到全省統(tǒng)一規(guī)劃、整體投資建設、集中采購、按期達標、政府強化監(jiān)管，從而以資本為紐帶，上下游城鎮(zhèn)利益聯(lián)動，流域內污染同治，建立統(tǒng)一的應急預案與安全保障機制，力爭探索出治理污染的成功經(jīng)驗。
保障供水安全
湖南省與首創(chuàng)股份的合作無疑是將流域治理引入市場機制的成功案例，對新建污水處理廠項目，采用BOT模式，不但引入了新資金，也將提高建設運營效率。相應的，對已建成的設施，則可以推行TOT模式，轉讓給社會企業(yè)來運營，既盤活國有資產(chǎn)又可以提高管理水平和運營效率；為降低水價壓力，有條件的地區(qū)，也可以保留產(chǎn)權，而將運營權轉讓給社會企業(yè)。
首創(chuàng)股份總經(jīng)理潘文堂表示，作為一家國有控股的上市公司，首創(chuàng)股份與項目所在地政府部門有著共同追求。公司在追求經(jīng)濟效益的同時，始終將社會責任擺在首位，從而全力保障供水的公共安全，保障污水處理的達標排放。水務企業(yè)的發(fā)展需要與各地政府部門建立良好的溝通機制。結合各地政府的需求，首創(chuàng)股份的下屬水廠全部編制了相關的供水應急預案，并積極納入到各城市發(fā)展規(guī)劃中。
從做產(chǎn)業(yè)的長遠利益出發(fā)，也應該追求與被投資方的長期合作與發(fā)展，從而在形成共同投資理念的大前提下，共謀發(fā)展。潘文堂表示，首創(chuàng)股份這幾年在水務投資中一直注意避免成為一種投資銀行式的企業(yè)，在水務市場上不是進行簡單的兼并與收購，而是通過長期合作的方式，建立一種全新的水務企業(yè)模型，以此完成首創(chuàng)股份的投資行為。正是基于這個理念，首創(chuàng)股份在項目的合作過程中，不局限于眼前，而是關注合資公司今后20—30年的發(fā)展能力。
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