城市公用事業(yè)公共定價與績效管理
[摘要]城市公用事業(yè)改革是當前我國經(jīng)濟體制改革的重點和難點。其改革不僅涉及到經(jīng)營及運作模式的轉(zhuǎn)變,也涉及到管理體制的轉(zhuǎn)型。就各國公用事業(yè)管理的方法及經(jīng)驗來看,價格監(jiān)管是其最重要的監(jiān)管方式和手段之一。本文主要從公共管理的視角出發(fā),借鑒和運用績效管理的理論和方法,以公共定價為切入點,分析了我國城市公用事業(yè)的特征及現(xiàn)行定價機制中存在的問題,就如何完善我國城市公用事業(yè)公共定價機制提出了幾點政策建議。
一、導(dǎo)言
城市公用事業(yè),主要包括城市供水、節(jié)水、供熱、供氣、公共交通、排水、污水處理、道路與橋梁、市政設(shè)施、市容環(huán)境衛(wèi)生、垃圾處理和城市綠化等在內(nèi)的城市公共設(shè)施的投資建設(shè)、維護和經(jīng)營。
由于城市公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)與公眾的生活息息相關(guān),承擔著重要的社會職能。長期以來,“公共生產(chǎn),公共提供”成為各國公用事業(yè)的主要生產(chǎn)和提供方式。又由于政府所屬公用事業(yè)部門,在公用事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供過程中更多考慮的是政策性因素,缺乏成本核算和效益分析,為此,企業(yè)缺乏經(jīng)營自主權(quán),生產(chǎn)效率低、服務(wù)質(zhì)量差、普遍虧損經(jīng)營、長期依賴財政補貼等問題突出。
上世紀80年代以來,“新公共管理”運動在西方國家興起。其主要特點是:在公共管理領(lǐng)域引入“績效管理”的概念。作為社會公共事務(wù)管理的重要組成部分,城市公用事業(yè)的“績效管理”成為公共部門績效管理的有機組成部分?冃Ч芾砜梢哉f是當代城市公用事業(yè)改革的重要策略和工具。放松或解除管制,引入市場競爭機制或推行民營化是西方國家公用事業(yè)改革的總體趨勢。其中,最具代表性且改革較為成功的國家有英國、美國、新加坡、澳大利亞等國。這些國家通過拆分公用事業(yè)、開放市場、引入競爭機制、重建監(jiān)管體系等措施,使公用事業(yè)逐步成為國民經(jīng)濟的先導(dǎo)產(chǎn)業(yè),并成為拉動需求、啟動消費的重要投資領(lǐng)域,有效地推動了經(jīng)濟的快速增長。
二、公共定價機制與城市公用事業(yè)績效管理
1.公共定價的意義
公共定價是政府對某些特定商品或服務(wù)的收費標準進行決策的方式。合理有效的公共定價機制不僅可以克服由于壟斷經(jīng)營而引起的各種弊端,促進公用事業(yè)企業(yè)生產(chǎn)效率和服務(wù)質(zhì)量的提高,從而激勵企業(yè)發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)勢,積極開拓增值服務(wù),以求獲得更大收益。同時,由于公用事業(yè)產(chǎn)品與民眾的生活關(guān)系密切,也與市場其他商品和勞務(wù)的價格緊密關(guān)聯(lián)。公用事業(yè)產(chǎn)品的相當部分屬上游商品,通過政府公共定價或者價格管制,可以為公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)明確收費標準,在一定程度上起到穩(wěn)定市場物價的作用。公用事業(yè)產(chǎn)品(服務(wù))的價格必須反映企業(yè)的生產(chǎn)和運營成本,盡量地使企業(yè)保持贏利或微利。另一方面,由于城市公用事業(yè)本身具有一定的公益性特征,承擔著一定的公共責任。為此,公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)必須維持較低的價格水平,體現(xiàn)一定的社會福利性。也就是說,合理有效的公共定價,既要顧及到公用事業(yè)產(chǎn)品的公共屬性,同時也應(yīng)在一定程度上體現(xiàn)經(jīng)濟效益的追求;既要考慮建立價格約束機制,以刺激公用事業(yè)企業(yè)提高服務(wù)質(zhì)量和效率,又要考慮公眾特別是低收入人群的承受能力。
2.公共定價原則與績效管理
從世界各國公用事業(yè)的定價原則來看,主要有兩種形式。即價格監(jiān)管法和成本監(jiān)管法。英法美等西方主要國家,多采用價格監(jiān)管法。英國政府在價格制定過程中,采用的是最高限價模型(RPI-X)。即被管制業(yè)務(wù)的平均價格水平上漲率不能超過實際零售價格的上漲率(RPI)減去產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步率(X)。而通貨膨脹率和企業(yè)效率的提高是決定價格調(diào)整的主要因素;法國對公用事業(yè)價格的監(jiān)管主要體現(xiàn)于特許經(jīng)營權(quán)的實施。首先,法國政府委托社會中介機構(gòu)測算出某種公用事業(yè)產(chǎn)品的價格。在測算中,要考慮收支平衡、產(chǎn)量或消費量、經(jīng)營模式變化、稅收、環(huán)保等因素。經(jīng)中介機構(gòu)測算得出的價格要經(jīng)過市政議會討論確定。市議會要對公用事業(yè)產(chǎn)品的價格和企業(yè)收入進行定期地復(fù)核。如果就價格發(fā)生爭議時,可以通過專門的仲裁機構(gòu)解決;美國在調(diào)控公用事業(yè)價格時,通常的做法是設(shè)立公用事業(yè)價格調(diào)節(jié)基金,對以下因素,如經(jīng)營者的收益、社會承受能力、對社會總體經(jīng)濟增長的影響、調(diào)價理由和措施的公開性等進行綜合考慮。
成本監(jiān)管法是指通過監(jiān)管、核算企業(yè)的生產(chǎn)和運營成本,并以此為依據(jù)確定價格標準。科學(xué)的成本核算與成本審計需要企業(yè)有完善的財務(wù)管理制度,要求物價與監(jiān)管部門有效地掌握企業(yè)和行業(yè)的信息。但現(xiàn)實中由于政府與企業(yè)間的信息不對稱等現(xiàn)象隨處可見,成本監(jiān)管遠較價格監(jiān)管困難得多。
3.公共定價方法與績效管理
公用事業(yè)產(chǎn)品的價格確定,不僅取決于定價原則,同時也受定價方法的直接影響。從各國公用事業(yè)的定價方法來看,主要分為三種:即單一定價法、二部定價法和高峰負荷定價法。
采用何種定價方法,不僅受特定公用事業(yè)的行業(yè)特征、受益群體、市場供需關(guān)系、資源環(huán)境等因素的影響,同時也在某種程度上體現(xiàn)了政府的財力狀況以及宏觀經(jīng)濟政策和社會公共管理目標等。一般而言,那些與廣大居民生活關(guān)系密切,使用范圍廣的基礎(chǔ)設(shè)施或服務(wù),采用單一定價法有利于體現(xiàn)社會公平。又由于采用單一定價法可能出現(xiàn)某些領(lǐng)域或部門虧損,為此政府有承擔財政補貼的風(fēng)險。而對于具有擁擠成本或資源稀缺、需要抑制消費、防止浪費的公用物品,則可按二部定價法或高峰負荷定價法定價,便于提高資源的配置效率。當然,除了以上三種定價方法外,在公共定價的實際應(yīng)用中,還存在著許多變通形式。如用量差別價格、季節(jié)價格、時段價格、社會公益性價格等定價形式。
4.價格聽證會制度與績效管理
作為民主參政的重要形式之一,聽證會制度在西方國家應(yīng)用相當廣泛。
長期以來,我國的煤、水、電、氣、熱等城市公用事業(yè)行業(yè)在提價過程中多依賴于行政力量。考慮到物價上漲等因素,雖然提高收費標準有一定的合理性,但漲價因素真的是無法通過企業(yè)自身去消化嗎?事實上,與公用事業(yè)等壟斷行業(yè)相比,其他大多數(shù)非壟斷行業(yè)的市場競爭更為激烈。如果繼續(xù)以行政力量維護公用事業(yè)的壟斷地位和利益,勢必造成行業(yè)間更大程度的不公平競爭。為此,建立和健全價格聽證會制度,由市民直接參與公用事業(yè)產(chǎn)品的定價,可以有效地遏制壟斷性漲價行為,進而有力地促進公用事業(yè)的績效管理。
三、我國城市公用事業(yè)的收費特征及現(xiàn)行定價機制中存在的問題
1.我國城市公用事業(yè)的收費特征
受計劃經(jīng)濟體制的影響,長期以來,我國公用事業(yè)部門是由政府機構(gòu)及其對應(yīng)的事業(yè)單位經(jīng)營和管理的,運營和管理成本大多依賴于財政撥款。為此,“政企不分”、“政事不分”現(xiàn)象嚴重,事業(yè)單位忽視經(jīng)濟效益,活動行政化等弊端突出。又由于我國地方公用事業(yè)管理部門所屬企業(yè)大多在事實上壟斷著本地區(qū)公用事業(yè)的所有環(huán)節(jié),形成了“區(qū)域性垂直一體化”的壟斷結(jié)構(gòu)。國有企業(yè)獨大的壟斷經(jīng)營導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部缺乏激勵和約束機制,再加上又無外部競爭壓力,企業(yè)生產(chǎn)效率低、服務(wù)質(zhì)量差、普遍虧損經(jīng)營、財政補貼沉重等問題成了我國公用事業(yè)企業(yè)的通病。
近年來,隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展以及城市化進程的推進,城市公用事業(yè)的需求不斷增大,財政的壓力也隨之進一步加劇。另外,與低工資等制度相配套,長期以來我國公用事業(yè)產(chǎn)品的價格被人為地低標準設(shè)置,其收費既不反映成本,也不反映市場供求,因而喪失了價格應(yīng)有的調(diào)節(jié)功能。例如:我國傳統(tǒng)的水價設(shè)定偏低,在傳統(tǒng)的定價體系中,僅包含了水的工程成本和水的處理成本,而沒有包括水資源價值、水管理成本和污水處理成本。近年來,隨著水資源需求量的增大,我國的水資源利用成本與污水處理成本不斷增大,導(dǎo)致水價與水資源成本嚴重脫節(jié)。
2.我國城市公用事業(yè)的現(xiàn)行定價機制及其問題
當前,我國城市公用事業(yè)產(chǎn)品(服務(wù))定價遵循的是“成本加合理利潤”的原則。通常情況下,這里的“合理利潤”是事先確定且在一定期限內(nèi)保持不變的。因此,成本幾乎成為我國公用事業(yè)定價的主要甚至是惟一因素。
首先,根據(jù)前文中關(guān)于公共定價原則的分析得知:成本監(jiān)管遠較價格監(jiān)管困難。其次,當前我國的城市公用事業(yè)大多采用國有控股、參股等經(jīng)營模式,市場化、民營化程度還不高。傳統(tǒng)的“國企病”在公用事業(yè)單位身上表現(xiàn)較為突出。特別是公用事業(yè)經(jīng)營中政策性虧損與經(jīng)營性虧損不分,而政策性虧損又常常掩蓋了經(jīng)營性虧損,導(dǎo)致許多公用事業(yè)企業(yè)的成本成了一筆算不清的糊涂賬。在此情況下,“成本加合理利潤”的定價原則很難發(fā)揮價格的調(diào)控作用。再加上政府對于公用事業(yè)產(chǎn)品的成本核算主要是以企業(yè)上報的“成本”為依據(jù)的,而由于企業(yè)在降低成本、提高創(chuàng)新能力方面又缺乏激勵機制,企業(yè)憑借壟斷地位獲取高額利潤的現(xiàn)象普遍,從而導(dǎo)致公用事業(yè)行業(yè)整體成本居高不下。
據(jù)專家分析,目前我國公用事業(yè)行業(yè)的實際經(jīng)營情況如下:供水領(lǐng)域的經(jīng)營狀況僅達到保本、微利;供熱領(lǐng)域尚處于福利補貼狀態(tài);燃氣經(jīng)營隨行就市;污水、垃圾收費在許多地區(qū)還沒有開征,處理費用完全依賴于財政支出。
四、完善我國城市公用事業(yè)公共定價機制的政策建議
1.加強價格監(jiān)管,建立合理科學(xué)的公共定價體系。
筆者認為,我國公用事業(yè)的定價體制改革可以分“兩步走”。第一步戰(zhàn)略:在一定期間內(nèi)維持現(xiàn)行的“成本加合理利潤”的定價原則。這是因為,當前我國的公用事業(yè)正處于改革初期,盤活國有資產(chǎn)、實現(xiàn)保值增值是重點。為此,當務(wù)之急是實現(xiàn)“政企分離”、“政事分離”、推行企業(yè)化運作、積極引進社會資本參與公用事業(yè)建設(shè)。又因為公用事業(yè)的前期投資金額大,回報周期長等特點,故預(yù)先設(shè)計一定的利潤或回報率,可以有效地刺激和吸引社會資本參與城市公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為此,在一定期間內(nèi)維持現(xiàn)行的“成本加合理利潤”的定價原則具有一定的積極意義。同時,為了有效地消除政府與公用事業(yè)企業(yè)在定價過程中的信息不對稱問題,使政府定價更好地反映成本,可采取以下改進措施。如:要求公用事業(yè)企業(yè)定期公布經(jīng)營狀況和成本信息,及時把握企業(yè)的經(jīng)營及資金投入狀況;對企業(yè)的財務(wù)數(shù)據(jù),委托專業(yè)、獨立的會計公司進行嚴格的核算;政府定價部門和監(jiān)管部門對企業(yè)的財務(wù)數(shù)據(jù)以及中介機構(gòu)的核算進行嚴格審計;政府在定價過程中比照相似企業(yè),特別是同區(qū)域同行業(yè)企業(yè)的成本與價格,通過績效評價,確定該公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的一般收費標準;政府還可以利用其監(jiān)督職能,監(jiān)督公用事業(yè)企業(yè)的設(shè)備采購及工程建設(shè)項目,嚴格執(zhí)行公開、透明的招投標程序。
當然,除了加強成本審計外,科學(xué)、合理的“利潤率”的設(shè)置也很重要。據(jù)報道,某一城市把污水處理企業(yè)出售給某一外資企業(yè),政府許諾其投資回報率為18%。但在實際經(jīng)營中由于贏利有限,致使該市整個水務(wù)產(chǎn)業(yè)的其他業(yè)務(wù)利潤總和全部用來支付該外資企業(yè)的回報尚且不足,還需政府另外增加財政補貼。由于最終得不償失,政府只能以高于出售時的價格重新收購了該污水處理企業(yè)。針對上述情況,筆者認為,“利潤率”不可定得過高。因為公用事業(yè)的公益性特征,決定了公用事業(yè)不應(yīng)該成為暴利行業(yè)。因此,固定利潤率的設(shè)置應(yīng)參考其他行業(yè)的投資回報率。固定利潤率原則上應(yīng)等于或略高于社會平均投資回報率。
從長遠來看,我國公用事業(yè)的定價體制應(yīng)由成本監(jiān)管法改為價格監(jiān)管法。為此,第二步戰(zhàn)略的總體思路是:不設(shè)定所謂的“合理利潤”,參考英國的最高限價模式,針對不同的行業(yè)確立不同的定價原則,政府只規(guī)定一段時間內(nèi)的“價格指標上限”。此種做法可以有效地激勵企業(yè)提高效率或通過開發(fā)新業(yè)務(wù)和產(chǎn)品來獲得更多的收益。
以上“兩步走”戰(zhàn)略是適合我國公用事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。從長遠來看,價格監(jiān)管法是理想的選擇。目前條件成熟的地方可優(yōu)先推行價格監(jiān)管法。但需要指出的是:無論何種價格監(jiān)管形式,其最終目的在于:使價格機制發(fā)揮應(yīng)有的作用,使經(jīng)營者感到有降低經(jīng)營成本的壓力。當然,有效的價格監(jiān)管還需要政府相關(guān)管理部門間的信息互通與協(xié)調(diào)。根據(jù)我國《價格法》的規(guī)定,我國公用事業(yè)的價格監(jiān)管涉及多個部門。除了中央的發(fā)展改革委員會、地方的物價局(縣級以上設(shè)置)外,信息產(chǎn)業(yè)部、鐵道部等也參與有關(guān)公用事業(yè)的價格制定和監(jiān)管。因此,各部門間的有效協(xié)調(diào)是合理、科學(xué)定價的基礎(chǔ)和前提。
2.提高聽證會的法律效力,完善價格聽證會制度
近年來,無論在立法領(lǐng)域,還是在公共定價方面,聽證會作為一種新型的決策形式,受到了我國社會各界的普遍關(guān)注,也收到了較好的效果。我國的《價格法》規(guī)定,制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格要召開聽證會。另據(jù)2002年12月1日國務(wù)院公布的《關(guān)于實行“政府價格決策聽證制度”的規(guī)定》:“實行政府價格決策聽證的項目,是中央或地方定價目錄中關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格,公益性、服務(wù)性價格和自然壟斷經(jīng)營的商品價格。”可見,從政策導(dǎo)向上來看,今后聽證會將成為我國公用事業(yè)定價的重要決策形式。
近年來,價格聽證會的適用范圍得到了一定程度的推廣,其中也不乏成功案例。但就目前我國各地召開的價格聽證會的總體情況來看,存在的問題卻不少。其中反應(yīng)最強烈的問題有:聽證會流于形式;聽證程序不規(guī)范;聽證會代表不具有代表性;聽證會代表的意見得不到充分采納,最后的定價決定并沒有依據(jù)聽證結(jié)論等。
事實上,聽證會代表的意見多大程度被采納,是衡量聽證會是否真正反映民眾聲音,真正實現(xiàn)“參證議政”的重要指標。聽證會的初衷不容質(zhì)疑,正因如此,如果聽證會只是各種權(quán)力機關(guān)粉飾自身需要的手段時,聽證會的社會公信力將大打折扣。聽證會代表的意見如果沒有法定權(quán)力加以保障,聽證會的效力也將難以發(fā)揮。其結(jié)果是:聽證歸聽證,定價歸定價。為此,今后我國應(yīng)從法律層面上提高價格聽證會的法律地位及效力,真正做到“定價決定必須依據(jù)聽證會的結(jié)果”,使聽證會真正成為“問價于民”的有效手段。
同時,筆者認為:信息公開與規(guī)范的聽證管理是“問價于民”的前提。聽證會的最終目的是給處于壟斷地位的公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)定價,把壟斷價格經(jīng)過消費者代表與壟斷企業(yè)的博弈確定在一個公平的價位上。要做到真正“問價于民”,就要求聽證會代表能夠辨別壟斷價格的真?zhèn),了解企業(yè)的真實成本和費用,從而提出公正的價格建議。而信息的公開、透明是保證聽證會代表作出正確決策的前提。試想,如果連公用事業(yè)產(chǎn)品的投入及運行成本都一無知曉,那么價格判斷就無從談起了。
當然,從利益偏好的角度來看,普通公眾、聽證會代表往往偏好于低廉價格的設(shè)定。而公用事業(yè)企業(yè)從自身的贏利目的出發(fā),往往不愿公開關(guān)于成本及費用的所有信息,而且偏好于提出高的收費標準。在此,政府需協(xié)調(diào)兩者間的矛盾。筆者認為,政府可以通過完善聽證會的相關(guān)制度及程序,有效地發(fā)揮其在公共定價中的調(diào)節(jié)作用。具體措施包括:物價與監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)加強對公用事業(yè)企業(yè)成本及財務(wù)信息的掌控,如對企業(yè)的投資總量、運營成本、原材料成本等信息予以審計并加以公布,讓聽證會代表享有充分的知情權(quán)。其次,應(yīng)充分保障聽證會代表查閱、摘抄相關(guān)文件材料,并要求相關(guān)各方對特定問題做出解釋、說明的權(quán)力。再次,應(yīng)保障聽證會設(shè)置充足的時間讓聽證會代表與企業(yè)進行辯論等。除此之外,還可以通過網(wǎng)上參與、輿論調(diào)查、投訴、公益或他益私訴等形式,建立健全價格聽證會制度。
3.統(tǒng)一新舊法規(guī),加強行業(yè)公共定價管理。
我國有關(guān)公用事業(yè)產(chǎn)品價格的規(guī)定主要見于《反不正當競爭法》和《價格法》。但以上兩法也主要停留在原則性規(guī)定上,缺乏可操作性。如《價格法》第23條規(guī)定:“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價時,應(yīng)當建立聽證會制度,由政府價格主管部門主持,征求消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方的意見,論證其必要性、可行性。”
“應(yīng)當建立聽證會制度”可以理解為“必須聽證”還是“有條件則召開聽證會”,目前從法律層面上來看,其界定是模糊的。另外,對價格聽證會按照什么程序召開、怎樣獲得企業(yè)的真實信息等諸多關(guān)鍵問題也沒有具體規(guī)定。今后我國有必要從法律上對召開聽證會做硬性和具體的規(guī)定,堅持公用事業(yè)產(chǎn)品的價格調(diào)整要“問價于民”。
另外,有關(guān)聽證會制度的規(guī)定,目前還存在新舊法規(guī)不銜接的問題。以公路收費聽證為例,1998年5月1日頒布的《價格法》中明確規(guī)定公路收費要聽證,而《收費公路管理條例》中卻規(guī)定2004年11月1日以后新建的公路收費要聽證。那么,2004年11月1日之前建設(shè)的公路是否需要收費聽證就無從知曉了。由于法律規(guī)定不統(tǒng)一,一些地方鉆法律空子,出現(xiàn)“老路”不聽證,收費不合理等問題。與公路收費類似,我國其他公用事業(yè)領(lǐng)域也存在著新舊法規(guī)不銜接的問題。為此,今后各公用事業(yè)的行業(yè)主管部門需組織力量,根據(jù)《價格法》的精神統(tǒng)一本行業(yè)的定價標準及聽證程序等,以便更好地發(fā)揮公共定價的作用,增進公用事業(yè)的績效管理。

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