司法在解決水污染中該如何作為
近年來，我國雖然施行了一系列有關(guān)水資源保護的法律，但水污染事件仍呈數(shù)量日益增多、頻率逐漸加快、影響愈加嚴重的趨勢。為何在已經(jīng)建立了比較完善的水資源環(huán)境保護法律體系后，法律所確立的立法目的仍未得到較好實現(xiàn)？該如何解決大量的因水利用和水污染而產(chǎn)生的矛盾與沖突？跨區(qū)域的水污染糾紛該以怎樣的法律途徑解決？國外有哪些司法實踐值得我們借鑒……近日，在最高人民法院于天津召開的水資源司法保護研討會上，與會代表圍繞這些話題展開了熱烈討論。
最高法為何要開此次會議？
最高人民法院召開以水資源司法保護為主題的研討會，既是因為我國水環(huán)境加劇惡化，現(xiàn)行水污染糾紛處理主管不明，更是因為司法介入嚴重不足，司法解決水污染糾紛的功能無法有效運行。
此次會議發(fā)出一些耐人尋味的信號：
一是會議由最高人民法院主辦。以前，此類會議多由環(huán)保部門、高校、環(huán)保民間組織或機構(gòu)主辦。作為國家最高審判機關(guān)的最高人民法院，此次就水資源的司法保護這一問題組織專門大型會議，發(fā)出了一個強烈信號，即司法要強有力地介入水污染問題的解決。
二是出席人員層面廣、規(guī)格高。列席會議的除全國人大、全國政協(xié)、國務院法制辦、環(huán)境保護部、中國海事局的部分官員以外，還有來自聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、武漢大學、北京大學的官員、專家和律師。更令人矚目的是法院系統(tǒng)的強大陣容:最高人民法院副院長萬鄂湘，14個省或直轄市高級人民法院的院長或副院長，40余位來自最高人民法院民事審判庭、各省市高級人民法院、中級人民法院和海事法院的院長、庭長和審判長。
三是會議主題明確、直切現(xiàn)實。此次會議圍繞完善跨區(qū)域的水資源司法保護機制、推動環(huán)境公益訴訟、水資源污染案件的證據(jù)規(guī)則和損害賠償標準等幾個焦點問題展開，反映出最高人民法院亟待推動這幾方面司法實踐的信息。
能否在海事法院設(shè)立環(huán)保法庭？
近年來，強化國家司法機關(guān)提升審理環(huán)境糾紛案的能力以及在人民法院設(shè)立環(huán)保法庭的呼聲日益高漲，我國各地方人民法院也紛紛開始了設(shè)立環(huán)保法庭的司法實踐:2004年，河北省晉州市成立了專門的環(huán)保法庭；2007年，貴州省貴陽市中級人民法院成立了環(huán)保審判庭；今年5月，江蘇省無錫市中級人民法院成立了環(huán)保審判庭……
萬鄂湘認為，這些環(huán)保法庭對跨行政區(qū)域的河流湖泊發(fā)生的水資源糾紛案件實行集中管轄，是有益的探索和嘗試。但地方法院由于受行政區(qū)劃的限制，難以管轄跨地區(qū)的江河、湖泊水污染糾紛。
“在海事法院設(shè)立環(huán)保法庭，對跨界的水污染案件進行管轄應該是可行的。”北京大學環(huán)境與資源法研究所的汪勁與嚴厚福認為，這些環(huán)保法庭一個很重要的職責即保障環(huán)保部門行政決定的順利執(zhí)行，但對污染受害者的救助較少。要解決跨界的水污染問題，應該在海事法院設(shè)立環(huán)保法庭。
據(jù)記者了解，我國海事法院具有按流域、跨行政區(qū)域設(shè)置的特點，對于水資源保護具有獨特的優(yōu)勢，但限于案件受理范圍的規(guī)定，只管轄海上以及通？珊剿虻奈廴景讣，所以目前并不包括未通航的河流和內(nèi)陸湖泊發(fā)生的水污染案件。
“它能克服地方保護主義，保證司法獨立，同時有助于普通法院與專門法院的合理分工。”湖北省高級人民法院副院長呂忠梅也認為應由海事法院對流域水污染案件進行專門管轄。她進一步補充說，海事法院長期以來受理流域海事案件，為流域水污染案件的審理提供了專業(yè)審判經(jīng)驗和專業(yè)審判人員；海事法院派出庭的合理分布為水污染案件的受理和審理提供了組織上的保證。
她舉例說，武漢海事法院雖然設(shè)在武漢，但在長江各主要港口和城市都設(shè)有派出法庭，目前共有重慶、宜昌、武漢、常熟、南通和南京6個派出法庭。這種機構(gòu)設(shè)置既保證了長江流域司法救助的統(tǒng)一，又方便了當事人進行訴訟。
美國的知名環(huán)保律師康艾黎介紹了他們的經(jīng)驗。在美國的各州都有兩套彼此獨立的法律體系和兩套并存的司法制度，即聯(lián)邦法律和各州的法律以及聯(lián)邦法院和各州的法院。美國《潔凈水法》中確認，將各州境內(nèi)的湖泊、河流、溪流、濕地等，全部劃歸美國環(huán)保署和聯(lián)邦法院的管轄范圍。這種管轄權(quán)的劃分被認為是《潔凈水法》的重要成就。美國還進一步規(guī)定，聯(lián)邦法院有權(quán)審理涉及《潔凈水法》的案件。
康艾黎說:“法院越具有地方性，就越有可能做出偏向于地方的權(quán)衡。而聯(lián)邦法院由于更具有全國性的視野，就不會像地方法院那樣，只考慮當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展而不顧整個區(qū)或全國的利益。”看來，地方保護主義是一個國際性的問題，但美國制定的有針對性的法律制度卻能對地方保護進行有效遏制。
環(huán)境公益訴訟該如何推行？
“環(huán)境公益訴訟制度亟待建立和完善。”萬鄂湘說，鑒于公眾的環(huán)境保護意識日益提高，建立水資源污染公益訴訟制度的要求十分迫切，其中首先需要解決的是原告的主體資格問題，即由誰代表公眾提起公益訴訟？此外，環(huán)境公益訴訟制度中還有很多相關(guān)程序問題需要深入研究和實踐。
“目前，環(huán)境公益訴訟的主體及如何開展均沒有法律明確規(guī)定，這就造成了工作中受理無據(jù)的局面。”貴陽市中級人民法院院長趙軍說，貴陽環(huán)保法庭經(jīng)過研究，暫定貴陽“兩湖一庫”管理局、環(huán)保局、林業(yè)局、檢察院等可以提起公益訴訟。而公益訴訟主體資格之所以從嚴控制，是為了避免人人都來告，造成訴訟泛濫。
他說，只要有合理的規(guī)定、限制和引導，公益訴訟將在環(huán)境和生態(tài)的保護中發(fā)揮積極的促進作用。希望最高人民法院能盡快做出相應的司法解釋，使環(huán)境公益訴訟有章可循。
“國外環(huán)境公益訴訟的原告主要有公民、環(huán)保團體、檢察機關(guān)和環(huán)保部門等行政機關(guān)。但在我國，環(huán)境公益訴訟原告應該以檢察機關(guān)為主，輔以公民和環(huán)保團體，組成我國環(huán)境公益訴訟的原告體系。”武漢大學法學院教授秦天寶說。
他進一步補充說:在這幾類主體中，應使檢察機關(guān)的起訴權(quán)優(yōu)先于公民和環(huán)保團體的起訴權(quán)。公民或環(huán)保團體申請檢察機關(guān)起訴而檢察機關(guān)決定不予起訴或檢察機關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)不予答復的，公民或環(huán)保團體可以自行起訴。這樣才基本確定了一個環(huán)境公益訴訟適格的原告體系。
康艾黎介紹說，美國《潔凈水法》中最具有革命性的就是它的公民訴訟條款，正是這些條款對美國境內(nèi)眾多水域水質(zhì)的改善產(chǎn)生了最深遠的影響。通過這樣一個簡單的條款，那些關(guān)心自身環(huán)境狀況、身體健康以及子孫未來的公民實際上都變成了義務檢察官。正是因為這些人的存在，使得那些污染排放者會更認真地遵守環(huán)保許可證的有關(guān)規(guī)定，而且也會監(jiān)督政府部門更好地履行自己的職責。同時，通過在司法制度和法院框架下為公民提供一條表達憤怒情緒的渠道，使公民能夠通過官方途徑獲得救濟。
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