太湖排污首次“有償使用”
從2009年開始，排向太湖的污水將告別“免費(fèi)時(shí)代”
14日，太湖周邊5家企業(yè)將以每噸化學(xué)需氧量指標(biāo)4500元的價(jià)格(首批申購執(zhí)行80％優(yōu)惠價(jià))，購買了共計(jì)817噸的化學(xué)需氧量排污指標(biāo)的申購合同，由此向當(dāng)?shù)刎?cái)政部門支付295萬元的有償使用金。
今后依此購買標(biāo)準(zhǔn)，太湖流域的200多家重點(diǎn)排污企業(yè)將通過有償方式獲得COD的排放權(quán)。
“這表明排污初始權(quán)是有償分配，而不是無償。”環(huán)保部“排污權(quán)交易研究課題組”組長、環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副總工楊金田對記者分析，這種“有償使用”表明太湖流域水污染排污形成了一級市場，如果企業(yè)把沒有用完的指標(biāo)再賣出，那么排污權(quán)交易完整的鏈條就形成了。
近些年，太湖、巢湖等重點(diǎn)湖泊藍(lán)藻事件頻發(fā)。在此背景下，江蘇加快了探索太湖排污權(quán)交易的步伐。
去年11月，江蘇向財(cái)政部、環(huán)保部提出了開展太湖流域排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)的申請，當(dāng)年12月獲得批準(zhǔn)。按照國家財(cái)政部和環(huán)保部的要求，江蘇制訂了具體的試點(diǎn)方案，包括《太湖流域主要水污染物排放指標(biāo)有償使用試點(diǎn)方案》(以下簡稱《試點(diǎn)方案》)和《太湖流域主要水污染物排放指標(biāo)有償使用收費(fèi)辦法》。
《試點(diǎn)方案》提出的時(shí)間表是，2008年在江蘇省太湖流域率先開展化學(xué)需氧量(COD)排污權(quán)初始有償出讓，即嘗試建立排污權(quán)一級市場；2009年在太湖流域適時(shí)推進(jìn)氨氮、總磷排污權(quán)有償使用試點(diǎn)；2008年－2010年逐步建成排污權(quán)動態(tài)數(shù)字交易平臺，即建立排污權(quán)交易平臺，也就是企業(yè)與企業(yè)之間的交易市場。
相比其他地方排污權(quán)交易運(yùn)作方式，太湖排污交易試點(diǎn)的另一個(gè)特點(diǎn)是，突破了行政區(qū)域限制。
如此次太湖流域排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，范圍鎖定在，太湖流域蘇、錫、常3市的全部行政區(qū)域和南京、鎮(zhèn)江市部分行政區(qū)域。
排污權(quán)實(shí)踐難題
從理論上，排污權(quán)交易制度能克服現(xiàn)行排污收費(fèi)制度的缺陷，形成經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策。但實(shí)際操作上還有諸多難點(diǎn)需要解決。
今年5月，環(huán)保部專家專程對江蘇和浙江兩省“排污交易的進(jìn)展情況和遇到的困難問題”進(jìn)行了專題調(diào)研，為全國大范圍開展排污權(quán)交易做準(zhǔn)備。
該調(diào)研報(bào)告顯示，兩省在實(shí)踐中取得了初步成果，積累了經(jīng)驗(yàn)。但實(shí)踐中也面臨著各種困難，需要進(jìn)一步解決。
比如兩地實(shí)踐中表明，如何確定區(qū)域排污權(quán)總量，是比較難的問題。因?yàn)閰^(qū)域排污總量是制定企業(yè)排污權(quán)分配額度的基礎(chǔ)。
從環(huán)境理論上看，排污總量要依據(jù)區(qū)域環(huán)境容量、污染物排放現(xiàn)狀，并結(jié)合上級政府下達(dá)的污染物排放總量控制、削減指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計(jì)劃等因素綜合考慮來確定。
但“實(shí)際上，大部分都是避開總量問題來實(shí)施排污交易的。”調(diào)研報(bào)告指出，少數(shù)地方則根據(jù)國家、省以及地方的污染物總量控制計(jì)劃或目標(biāo)來確定某一階段的排污權(quán)總量，甚至與排污總量控制計(jì)劃脫鉤。
“這種情況易導(dǎo)致區(qū)域排污總量得不到控制，區(qū)域環(huán)境質(zhì)量惡化。”調(diào)研組專家對記者分析，排污交易與環(huán)境改善沒有“對接”上。
這一問題在太湖排污交易實(shí)踐中同樣存在。
“依據(jù)目標(biāo)總量比較簡單，難以實(shí)現(xiàn)太湖環(huán)境治理的最終目標(biāo)。”江蘇省環(huán)保廳污控處官員朱枚表示。如果是依目標(biāo)總量來核定太湖排污總量，也就是根據(jù)“十一五”削減目標(biāo)來定地區(qū)排污總量，再分配到企業(yè)。但太湖流域水環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)大部分不達(dá)標(biāo)，以此標(biāo)準(zhǔn)制定總量達(dá)不到太湖環(huán)保目的。
朱枚認(rèn)為，合理的依據(jù)應(yīng)該是水環(huán)境容量。但目前太湖水環(huán)境容量到底如何？還需要進(jìn)一步研究。
除此，初始排污權(quán)如何分配才能確保公平公正，也是排污權(quán)制度能否成功的另一個(gè)關(guān)鍵。
環(huán)保部調(diào)研報(bào)告發(fā)現(xiàn)，在初始排污權(quán)的分配上，試點(diǎn)地區(qū)對現(xiàn)有企業(yè)和新建企業(yè)是分別對待的。如有些地方，現(xiàn)狀企業(yè)初始排污權(quán)大部分是無償分配的，而新建的企業(yè)基本上是有償獲取。
“這種分配方式不能體現(xiàn)公平公正的原則。”報(bào)告指出，這就導(dǎo)致了部分污染嚴(yán)重、對環(huán)境損害大的現(xiàn)有企業(yè)，用相對較低的成本占有了大量的排污權(quán)指標(biāo)；而一些污染輕、效益好的企業(yè)反而需要較高的成本才能購買到排污權(quán)，難以實(shí)現(xiàn)排污權(quán)在各企業(yè)間的有效分配。
分配方式的不完善也是導(dǎo)致排污交易不公平的重要因素。
如以江蘇省火電行業(yè)排污交易為例，火電機(jī)組二氧化硫排放指標(biāo)的分配采取績效分配方法，而績效按照《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)GB13223-2003》規(guī)定的時(shí)段進(jìn)行核定，這就造成績效值第I階段機(jī)組>第II時(shí)段機(jī)組>第III時(shí)段機(jī)組的情況的出現(xiàn)，第III時(shí)段機(jī)組在排污權(quán)的初始分配上處于劣勢。
“在經(jīng)受實(shí)踐的考驗(yàn)后，各時(shí)段的績效值有待進(jìn)一步核定。”報(bào)告建議。
另外，調(diào)研組還發(fā)現(xiàn)，有些地方的排污權(quán)有償使用沒有時(shí)間限制，排污權(quán)一次購買，可終生排污，這就剝奪了他人公平競爭的權(quán)利。
如何激活二級交易市場
相比總量核定、企業(yè)排污權(quán)初始分配等難點(diǎn)，怎樣使得排污權(quán)真正“交易”起來，則是該制度落實(shí)的更大挑戰(zhàn)。
“市場發(fā)育緩慢，企業(yè)對排污權(quán)交易反應(yīng)冷淡。”調(diào)研報(bào)告稱。
盡管江蘇和浙江在排污權(quán)交易方面已經(jīng)進(jìn)行了5年左右探索，但交易市場并未呈現(xiàn)出活躍氣氛。
“有富有指標(biāo)的電廠多存在‘惜售’心理。”報(bào)告指出，市場不活躍的原因主要有：一是富余指標(biāo)電廠考慮本企業(yè)未來的發(fā)展，選擇指標(biāo)留給本廠擴(kuò)建新機(jī)組。
二是地方政府對排污權(quán)交易不理解，尤其是跨區(qū)交易。如買方政府認(rèn)為，大量資金購買了排污權(quán)，本地排放總量增加。出售方政府則認(rèn)為，指標(biāo)就是GDP，有排放指標(biāo)余量，就有了建設(shè)新項(xiàng)目的空間，因而跨區(qū)交易較難。
“從目前案例看，排放權(quán)交易供需兩方之間多數(shù)是通過環(huán)保行政機(jī)構(gòu)來牽線的，通過中介機(jī)構(gòu)或市場來獲取供需信息的案例很少。”多次參與國內(nèi)排污權(quán)交易課題的專家、美國環(huán)保協(xié)會中國項(xiàng)目主任張建宇分析，排放權(quán)交易這樣的市場手段對市場的要求很高，企業(yè)要有很強(qiáng)的靈活與自主性。
環(huán)保部調(diào)研報(bào)告也指出，從交易市場來看，目前主要是政府和排污者之間的交易，建立了一級市場。而真正運(yùn)用市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)排污權(quán)在社會范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，就必須實(shí)現(xiàn)排污者之間的交易，建立二級市場。
“太湖流域試點(diǎn)要研究如何避免這種有場無市情況長期出現(xiàn)。”朱枚稱，如果沒有大批的企業(yè)間交易行為，就不可能實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的優(yōu)化配置，這項(xiàng)制度就可能變相為新的排污收費(fèi)了。
而要激活二級交易市場，即企業(yè)對企業(yè)進(jìn)行排污權(quán)交易，“對排污權(quán)交易的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)提出了更高的要求。”調(diào)研報(bào)告稱。
“排放權(quán)交易的至少要滿足四個(gè)實(shí)施條件。”張建宇表示，即總量控制、指標(biāo)分配、排污監(jiān)督、違法處罰。無論哪個(gè)處理不好都會影響制度實(shí)施，包括監(jiān)管。
如中國現(xiàn)行政策對在線連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng)(CEMS)還沒有一個(gè)統(tǒng)一的政策規(guī)定，各地差別很大。如此監(jiān)測不嚴(yán)的一個(gè)直接后果是，執(zhí)法依據(jù)不足，執(zhí)法不嚴(yán)。執(zhí)法不嚴(yán)格意味著超標(biāo)或超總量得不到有效的控制，致使整個(gè)排放權(quán)交易的意愿不高、動力不足。
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