民用建筑節(jié)能潛力大問題多
建筑業(yè)是能源需求增長較快的領(lǐng)域，我國每年新增建筑面積高達18億~20億平方米，是世界上最大的建筑市場。目前，建筑能源消耗已經(jīng)占全國能源消耗總量的27.5%，預計再過20年，就能接近發(fā)達國家占社會終端總能耗40%左右的水平。
民用建筑節(jié)能潛力巨大，但是當前卻存在一些問題。一是民用建筑節(jié)能標準難以落到實處。住房和城鄉(xiāng)建設部2000年~2004年對民用建筑節(jié)能設計標準實施情況的調(diào)查顯示，在設計階段大概有50%左右的項目沒有按民用建筑節(jié)能標準區(qū)設計，在施工階段大概只有23%左右的項目是按民用建筑節(jié)能標準去做的。近幾年，這一比例有了大幅上升，但是還存在一定差距。二是既有建筑節(jié)能改造舉步維艱。盡管北方采暖地區(qū)既有建筑高耗能的問題突出，但是由于既有建筑存在產(chǎn)權(quán)形式多樣、結(jié)構(gòu)形式復雜、改造標準不一、改造費用籌集困難等諸多因素，從全國來看，改造進展緩慢。三是公共建筑特別是國家機關(guān)辦公建筑和大型公共建筑耗電量過大。據(jù)統(tǒng)計，2003年，包括國家機關(guān)辦公建筑在內(nèi)的公共建筑能源消耗量為6335萬噸標準煤，占全國能源消耗總量的3.6%，且增長速度遠遠高于全國能源消耗量的增長速度。四是供熱采暖系統(tǒng)運行效率低。目前我國集中供熱采暖綜合利用效率大約為45%~70%，低于發(fā)達國家水平。五是缺乏有效的民用建筑節(jié)能激勵措施，推進十分困難。
為了解決上述問題，迫切需要通過立法加強對民用建筑節(jié)能的管理，提高能源利用效率。
《民用建筑節(jié)能條例》(以下簡稱《條例》)經(jīng)國務院審議通過后，將于10月1日起施行！稐l例》的出臺有何背景？在征集意見過程中吸收采納了哪些民意？針對民用建筑節(jié)能制定了哪些富有特色的規(guī)定？近日，國務院法制辦公室有關(guān)負責人針對《條例》進行了闡釋，住房和城鄉(xiāng)建設部科技司巡視員武涌對此進行了詳細的解讀。
新建建筑節(jié)能管理:
從各個階段全過程監(jiān)管
武涌介紹，加強對新建建筑的節(jié)能管理，是從源頭上遏制建筑能源過度消耗，防止邊建設高能源消耗建筑、邊進行節(jié)能改造的有效途徑。為此，《條例》對新建建筑節(jié)能實施全過程監(jiān)管。
一是在規(guī)劃許可階段，要求城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門在進行規(guī)劃審查時，應當就設計方案是否符合民用建筑節(jié)能強制性標準征求同級建設主管部門的意見；對于不符合民用建筑節(jié)能強制性標準的，不予頒發(fā)建設工程規(guī)劃許可證。
二是在設計階段，施工圖設計文件審查機構(gòu)應當按照民用建筑節(jié)能強制性標準對施工圖設計文件進行審查；經(jīng)審查不符合民用建筑節(jié)能強制性標準的，建設主管部門不得頒發(fā)施工許可證。
三是在建設階段，建設單位不得要求設計單位、施工單位違反民用建筑節(jié)能強制性標準進行設計、施工；設計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位及其注冊執(zhí)業(yè)人員必須嚴格執(zhí)行民用建筑節(jié)能強制性標準；工程監(jiān)理單位對施工單位不執(zhí)行民用建筑節(jié)能強制性標準的，有權(quán)要求其改正，并及時報告。
四是在竣工驗收階段，建設單位應當將民建筑是否符合民用建筑節(jié)能強制性標準作為查驗的重要內(nèi)容；對不符合民用建筑節(jié)能強制性標準的，不得出具竣工驗收合格報告。
五是在商品房銷售階段，要求房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)向購買人明示所售商品房的能源消耗指標、節(jié)能措施和保護要求、保溫工程保修期等信息。
六是在使用保修階段，明確規(guī)定施工單位在保修范圍和保修期內(nèi)，對發(fā)生質(zhì)量問題的保溫工程負有保修義務，并對造成的損失依法承擔賠償責任。
既有建筑節(jié)能改造:
明確改造資金籌措渠道和責任主體
武涌介紹，既有建筑節(jié)能改造工作是民用建筑節(jié)能的一個重點和難點。一方面，由于需要改造的既有建筑數(shù)量多，對資金需求量較大，這是既有建筑節(jié)能改造難以推進的主要原因之一；另一方面，既有建筑的所有權(quán)分散，很難明確籌措改造費用的責任主體。因此，《條例》針對不同產(chǎn)權(quán)類型的建筑明確了改造資金籌措渠道和責任主體。
《條例》第三十條規(guī)定，“國家機關(guān)辦公建筑的節(jié)能改造費用，由縣級以上人民政府納入本級財政預算。居住建筑和教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育等公益事業(yè)使用的公共建筑節(jié)能改造費用，由政府、建筑所有權(quán)人共同負擔。國家鼓勵社會資金投資既有建筑節(jié)能改造。”
一是明確了縣級以上人民政府承擔政府機關(guān)辦公建筑改造費用的責任。政府機關(guān)辦公建筑是由政府財政出資建造，政府作為建筑的所有權(quán)人和使用人，應承擔其節(jié)能改造的全部費用。
二是針對居住建筑和教育、科學、衛(wèi)生等公益事業(yè)使用的公共建筑，規(guī)定節(jié)能改造費用由政府和建筑物所有權(quán)人共同負擔。公益事業(yè)使用的公共建筑屬于財政部分撥款的項目，建筑的使用也是以公共利益為目的的，居住建筑的節(jié)能改造由于建筑物產(chǎn)權(quán)過度分散、節(jié)能改造回收期較長，居民缺乏出資改造的積極性。因此，借鑒國外的實施經(jīng)驗，此類建筑的節(jié)能改造費用應以政府為主要出資主體，居住建筑和公益事業(yè)使用的公共建筑的所有人及使用人也應承擔部分改造費用。
三是鼓勵社會資金投資既有建筑節(jié)能的改造。既有建筑節(jié)能改造的資金需求量很大，財政資金無法滿足需求，而居民個人可承擔的比例有限，因此鼓勵社會資金的投入，通過分享節(jié)能收益的形式回收資金。
國務院法制辦有關(guān)負責人認為，《條例》強化了對既有建筑節(jié)能改造的管理，縣級以上地方人民政府建設主管部門應當對本行政區(qū)域內(nèi)既有建筑的建設年代、結(jié)構(gòu)形式、用能系統(tǒng)、能源消耗指標、壽命周期等組織調(diào)查統(tǒng)計和分析，制定既有建筑節(jié)能改造計劃，明確節(jié)能改造的目標、范圍和要求，報本級人民政府批準后組織實施。同時，明確了既有建筑節(jié)能改造的標準和要求，實施既有建筑節(jié)能改造應當符合民用建筑節(jié)能強制性標準，優(yōu)先采用遮陽、改善通風等低成本改造措施。
公共建筑節(jié)能:
應將能效測評結(jié)果公示接受社會監(jiān)督
《條例》對于國家機關(guān)辦公建筑、政府投資和以政府投資為主的公共建筑等有著非常嚴格的規(guī)定，主要有以下幾個方面:
一是在新建建筑節(jié)能方面，《條例》第二十一條規(guī)定，新建國家機關(guān)辦公建筑和大型公共建筑的所有權(quán)人應當對建筑的能源利用效率進行測評和標識，并按照國家有關(guān)規(guī)定將測評結(jié)果予以公示，接受社會監(jiān)督，國家機關(guān)辦公建筑應當安裝、使用節(jié)能設備。
二是在既有建筑改造方面，《條例》第二十六條規(guī)定，國家機關(guān)辦公建筑、政府投資和以政府投資為主的公共建筑的節(jié)能改造，應當制定節(jié)能改造方案，經(jīng)充分論證，并按照國家有關(guān)規(guī)定辦理相關(guān)審批手續(xù)方可進行，各級人民政府及其有關(guān)部門、單位不得違反國家有關(guān)規(guī)定和標準，以節(jié)能改造的名義對前款規(guī)定的既有建筑進行擴建、改建。
三是在建筑用能系統(tǒng)運行節(jié)能方面，《條例》第三十一條規(guī)定，國家機關(guān)辦公建筑和大型公共建筑的所有權(quán)人或者使用權(quán)人應當建立健全民用建筑節(jié)能管理制度和操作規(guī)程，對建筑用能系統(tǒng)進行監(jiān)測、維護，并定期將分項用電量報縣級以上地方人民政府建設主管部門。第三十二條規(guī)定，縣級以上地方人民政府建設主管部門應當對本行政區(qū)域內(nèi)國家機關(guān)辦公建筑和公共建筑用電情況進行調(diào)查統(tǒng)計和評價分析。國家機關(guān)辦公建筑和大型公共建筑采暖、制冷、照明的能源消耗情況應當依照法律、行政法規(guī)和國家其他有關(guān)規(guī)定向社會公布。國家機關(guān)辦公建筑和公共建筑的所有權(quán)人或者使用權(quán)人應當對縣級以上地方人民政府建設主管部門的調(diào)查統(tǒng)計工作予以配合。
武涌認為，國家機關(guān)辦公建筑和大型公共建筑能耗相對一般公共建筑和居住建筑較高，對上述建筑實行強制性的能效測評和標識制度，一方面，有助于從社會公眾的角度監(jiān)督上述建筑的業(yè)主或使用者節(jié)約用能；另一方面，也能夠培養(yǎng)社會公眾及相關(guān)主體的節(jié)能意識，并推動建筑節(jié)能領(lǐng)域技術(shù)的進步。
筑節(jié)能經(jīng)濟政策:
“用財政資金購買節(jié)能量”
武涌介紹，建筑節(jié)能是市場機制失靈的領(lǐng)域，從世界各國推進建筑節(jié)能的做法可以看出，一方面要通過立法明確建筑節(jié)能的目標，建立完善的建筑節(jié)能法律制度，制定和健全相關(guān)機構(gòu)和配套措施；另一方面就要利用公共財政支持建筑節(jié)能工作，制定基于市場的節(jié)能激勵、約束與規(guī)范政策，在充分發(fā)揮和運用市場機制的前提下，引導市場主體自愿節(jié)能的意愿，靈活采用相應的財稅政策。
《條例》中對建筑節(jié)能經(jīng)濟政策做了明確規(guī)定，第八條規(guī)定:“縣級以上人民政府應當安排民用建筑節(jié)能資金，……政府引導金融機構(gòu)對既有建筑節(jié)能改造、可再生能源的應用，以及民用建筑節(jié)能示范工程等項目提供支持。民用建筑節(jié)能項目依法享受稅收優(yōu)惠。”
武涌介紹，住房與城鄉(xiāng)建設部正在與有關(guān)部門進行協(xié)商，積極開展建筑節(jié)能經(jīng)濟激勵政策的研究工作。初步思路是，第一，各級財政安排專項資金支持建筑節(jié)能工作，“用財政資金購買節(jié)能量”。第二，研究建立激勵與懲罰措施相結(jié)合的財稅政策體系。以新建建筑、既有建筑節(jié)能改造、可再生能源在建筑中的應用、新型節(jié)能部品及產(chǎn)品及相關(guān)配套能力建設等為重點領(lǐng)域，運用諸如預算投入、國債投入、財政貼息、財政補助、政府采購、稅收優(yōu)惠等措施降低與增加建筑能效有關(guān)的成本，激勵各市場主體主動節(jié)能；運用與能源相關(guān)的稅收和收費等措施，增加能源使用的成本。
利用可再生能源:
可再生能源利用設施應與建筑主體工程同步設計、同步施工、同步驗收
建筑是可再生能源應用的重要領(lǐng)域，我國太陽能、淺層地能等資源十分豐富，在建筑中應用的前景十分廣闊。《條例》中第四條規(guī)定:“國家鼓勵和扶持在新建建筑和既有建筑節(jié)能改造中采用太陽能、地熱能等可再生能源”。
國務院法制辦有關(guān)負責人介紹，為了鼓勵和扶持可再生能源的利用，《條例》主要在以下3個方面作了規(guī)定。一是規(guī)定國家鼓勵和扶持在新建建筑和既有建筑節(jié)能改造中采用太陽能、地熱能等可再生能源。二是明確有關(guān)政府應當安排民用建筑節(jié)能資金，用于支持可再生能源的應用，引導金融機構(gòu)對可再生能源應用等項目提供支持。三是要求對具備可再生能源利用條件的建筑，建設單位應當選擇合適的可再生能源，用于采暖、制冷、照明和熱水供應等；設計單位應當按照有關(guān)可再生能源利用的標準進行設計。建設可再生能源利用設施，應當與建筑主體工程同步設計、同步施工、同步驗收。
征集意見采納情況: 工業(yè)建筑不作為《條例》調(diào)整對象
2007年6月，《條例》向全社會公布，廣泛征求意見。武涌介紹，《條例》公布后得到社會各界的廣泛關(guān)注，住房和城鄉(xiāng)建設部共收到各類修改意見或建議200多條，主要反映3方面的問題。
一是民用建筑節(jié)能的范圍界定問題。有人建議《條例》不光要調(diào)整民用建筑節(jié)能，還應該調(diào)整工業(yè)建筑節(jié)能，還有人建議《條例》不僅要對民用建筑使用過程中的能源消耗進行管理，還要對建筑物建造過程中的能源消耗和使用進行管理，這些意見沒有被采納。
國務院法制辦有關(guān)負責人介紹，《條例》不調(diào)整工業(yè)建筑節(jié)能，是因為工業(yè)建筑的能源消耗與產(chǎn)品的生產(chǎn)工藝密切相關(guān)，屬于工業(yè)生產(chǎn)用能的組成部分。按照國際慣例，對于工業(yè)建筑不制定統(tǒng)一的節(jié)能標準，依靠企業(yè)自身節(jié)能的積極性和市場機制來調(diào)節(jié)！稐l例》也不調(diào)整行為節(jié)能，因為行為節(jié)能可以通過建筑節(jié)能意識的培養(yǎng)和價格杠桿的調(diào)控作用來實現(xiàn)，而且《節(jié)約能源法》等法律、法規(guī)對此作出了相應規(guī)定。
二是新建建筑節(jié)能竣工的驗收主體問題。有人建議由政府的建筑節(jié)能管理機構(gòu)或者由政府來對民用建筑是不是執(zhí)行了建筑節(jié)能標準在竣工時進行查驗，或者直接組織進行驗收，意見沒有被采納。原因是考慮到盡量少設或者不設新的行政許可，更多地利用現(xiàn)有的體制實現(xiàn)推進建筑節(jié)能的目標。
三是室內(nèi)溫度控制制度的操作性問題。鑒于《節(jié)約能源法》和《公共建筑室內(nèi)溫度控制管理辦法》中已有了相關(guān)規(guī)定，因此在《條例》中對此條款進行了刪除。
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