系統(tǒng)規(guī)劃助解城市水“難”
說起城市缺水問題，中國城市規(guī)劃學會工程規(guī)劃學術(shù)委員會主任委員、中國城市規(guī)劃設計研究院副院長邵益生指出：應歷史地、全面地看待城市缺水問題，當前的最大挑戰(zhàn)是水環(huán)境污染和水源水質(zhì)惡化。系統(tǒng)規(guī)劃，有助于破解城市水“難”。
客觀看待城市缺水問題
記者：據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，全國669座城市中有400座供水不足，110座嚴重缺水。水，是不是已經(jīng)成為中國未來城市發(fā)展的最大制約？
邵益生：就我國的基本水情而言，水資源始終是制約我國城市發(fā)展的重要因素，但要注意城市缺水問題的階段性特征。
早在1995年前后，原建設部曾組織過一次比較系統(tǒng)的城市缺水問題研究，把導致城市缺水的主要原因大致分為3類：
第一類是設施不足。在被調(diào)查的548個城市中，高峰日負荷率達不到標準的有260個；供水設施能力短缺1507.9立方米/日，約占當年實際供水量的1/4。最近十幾年，城市供水設施得到快速發(fā)展，總體上講，因設施不足而導致的缺水問題已基本解決，有些城市的設施能力建設已過度超前，但設施的配套性和質(zhì)量水平還有待提高，供水管網(wǎng)、二次供水設施還存在不少安全隱患。
第二類是水源短缺。我國北方干旱和半干旱地區(qū)，特別是海河及西北內(nèi)陸河地區(qū)，地表水資源比較匱乏，地下水超采嚴重，出現(xiàn)了“資源型”缺水現(xiàn)象，一些城市被迫實施了遠距離調(diào)水，取得了較好效果，在一定程度上緩解了水源不足的矛盾。現(xiàn)在需要思考的是，跨流域調(diào)水工程是否存在數(shù)量過多、規(guī)模過大、距離過長、成本過高、效率過低等問題。
第三類是水源污染。在當時調(diào)查的全國570個城市中，有98個城市的供水水源受到污染，約有50%的重點城鎮(zhèn)水源不符合飲用水源標準。水污染不僅加重缺水，而且危害人體健康。15年過去了，這一問題不僅沒有得到有效解決，反而有日益加重的趨勢，這是當前我們城市面臨的重大挑戰(zhàn)之一。
必須控制用水需求增長
記者：對于缺水嚴重的城市，有什么好的解決途徑嗎？
邵益生：其實，缺水是相對于需求而言的，解決的途徑無非有兩條，一是增加有效供給；二是控制用水需求，特別要遏制那些低效，甚至是無效的用水需求，減少浪費。在這方面，北京是有經(jīng)驗教訓的。眾所周知，北京是個缺水比較嚴重的城市，以致于在上世紀末還議論過因為缺水是否需要遷都的事？陀^地講，當時北京的用水是比較粗放的，難以想像的是在這么缺水的地方，居然還在大規(guī)模種植水稻等高耗水作物。2000年前后北京的總用水量高達45億立方米左右，當時預測到2010年，北京的用水量要增加到56億~59億立方米。為了滿足可能增長的用水需求，增加水源供給便成為當時的優(yōu)先選擇。于是，就有了南水北調(diào)中線工程，規(guī)劃到2010年要往北京調(diào)水12億立方米。
然而，令人始料未及的是，由于后來采取了一系列節(jié)水和控制用水需求的措施，10年來北京的用水量不但沒有增加，反而出現(xiàn)了持續(xù)下降的趨勢。最近幾年一直保持在35億立方米左右，比10年前少了10億立方米，而這其中還包含了6億立方米的再生水。也就是說，目前北京每年從環(huán)境中實際取用的新鮮水還不到30億立方米。
記者：預測結(jié)果與實際情況相差這么多？簡直難以置信！
邵益生：是啊，不僅是北京，天津也是如此，河北的情況也差不多。而且，全國多數(shù)城市的用水量也沒有當時預測的那么高。實踐表明，用水需求是有彈性的，在一些地區(qū)的一定發(fā)展階段，這種彈性還非常大。因此，缺水是相對的，用水需求必須控制，而且也是能夠控制的，關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，加強需水管理。正如著名水利專家錢正英院士所說：“許多地方的水利規(guī)劃提出，當?shù)氐乃Y源分布不適應當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。我們也可換一個方向來思考問題：當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展方式是否適應當?shù)氐乃Y源分布？”
記者：但近些年，有些地方在作規(guī)劃的時候，往往對水的預測是較高的正增長，而不是微增長、零增長或者負增長。
邵益生：這是比較普遍的現(xiàn)象，也是必然的結(jié)果。因為目前我國正處在城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展時期，絕大多數(shù)城市的用水需求還沒有到零增長或負增長的階段。但隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和節(jié)水力度的加大，城市需水的微增長或緩慢增長是可以期待的，F(xiàn)在的問題是，有些地方預測的需水量實在是過大了。不久前我們到西北地區(qū)調(diào)研，了解到某地新編的規(guī)劃發(fā)展中，預測到2030年將增加40億立方米的工業(yè)用水，簡直讓人難以置信！40億立方米的工業(yè)用水是個什么概念？相當于目前北京、天津、上海（不含電力）3個直轄市工業(yè)用水總量之和的兩倍！類似的情況在西南某地也出現(xiàn)過，只是程度不同而已。需水量預測過大可能導致供水設施建設過度超前，甚至是重大工程的決策失誤，進而使政府背上沉重的財政負擔，成本上升還可能導致供水企業(yè)虧損，或讓消費者承受更高的水價。
水污染是面臨的主要危機
記者：說到調(diào)水工程，從技術(shù)角度講，是否調(diào)水線路越長，污染問題也就越多？
邵益生：應該是的，當然還與輸水的方式有關(guān)，就防污而言，明渠輸水肯定不如管涵效果好。但與調(diào)水有關(guān)的污染問題不僅是這些，還應包括水源區(qū)和受水區(qū)。如果只顧調(diào)水而忽視了治污，那么調(diào)的水越多，用的水越多，產(chǎn)生的廢污水也就越多，帶來的問題會更加嚴重，若處理得不好，到最后便可能陷入大調(diào)水、大浪費、大污染的惡性循環(huán)。所以，當年朱镕基總理在南水北調(diào)工程決策前，提出了“三先三后”的要求，即先節(jié)水，后調(diào)水；先治污，后通水；先環(huán)保，后用水。這是非常正確的，但不無遺憾的是，實際執(zhí)行的情況并不都是很好，有許多經(jīng)驗教訓是值得總結(jié)的，亡羊補牢尤未晚！
記者：世界銀行在《應對中國的缺水》報告中分析認為，中國因水質(zhì)污染而加重了缺水。你怎么看？
邵益生：這一判斷是有事實依據(jù)的，與我們前面的分析也是一致的，我贊同這樣的表述。水源水質(zhì)污染不僅加重缺水危機，還給城市供水和飲用水的安全保障增加了難度，據(jù)有關(guān)調(diào)查結(jié)果分析，為了達到新的《生活飲用水衛(wèi)生標準》的要求，未來幾年或十幾年，我國城鎮(zhèn)供水設施改造和建設的任務將非常繁重，投資需求可能高達數(shù)千億元。
記者：這個問題至今仍沒得到很好的解決？
邵益生：盡管這幾年國家大力提倡節(jié)能減排，建設節(jié)水防污型社會，各地也開展了大量工作，特別是污水處理廠建設已取得巨大進展，但污水收集系統(tǒng)的建設還相對滯后，水源水質(zhì)的惡化趨勢尚未得到有效遏制，一些地方對水質(zhì)問題的重視程度還顯得很不夠。
去年6月，我們到西北某縣城自來水廠調(diào)研，該廠水源取自河水，設施非常簡陋，僅有一個簡易的砂濾池，化驗室里見到的唯一“設備”是擺在桌面上的兩個燒杯，化驗員在做水質(zhì)檢測時，將一個燒杯里裝礦泉水，另一個燒杯裝自來水，通過目測對比，確定水體是混濁還是清澈，并做下記錄。
記者：他們的工作條件確實太簡陋了。
邵益生：是啊，看完以后，令人感慨。21世紀了，我們的水廠職工居然還用這么原始的方法，僅靠肉眼觀察來判斷水質(zhì)的好壞，還做得那么認真。相比之下，這個只有2萬多人的縣城，卻建了一個規(guī)模巨大的廣場，其間的道路和綠化、照明等景觀設施卻很現(xiàn)代。
令人憂慮的是，類似的無處理、無消毒、無檢測的“三無”水廠在西部地區(qū)并不是個別現(xiàn)象。
系統(tǒng)規(guī)劃可解城市水“難”
記者：一方面，是水質(zhì)污染帶來日益加重的城市缺水，而另一方面，許多城市普遍存在城里“內(nèi)澇”、“水淹街”的問題。一場暴雨之后，街面立刻積水很深，而且遲遲不能退去。對這種現(xiàn)象，您怎么看呢？
邵益生：這些現(xiàn)象確實存在，并且有一定的普遍性。隨著城市化進程的加速和城市規(guī)模的不斷擴張，有些問題越來越突顯，說明許多城市的供排水系統(tǒng)已不適應快速城市化的需要。造成這種情況的原因可能主要有兩個方面：一是在城鎮(zhèn)化過程中，人類的活動改變了下墊面，破壞了原來的水循環(huán)系統(tǒng)，并在一定程度上影響了當?shù)氐男夂颍M而加劇了局部地區(qū)的缺水和內(nèi)澇程度；二是城市供排水系統(tǒng)的規(guī)劃、建設和管理還有待加強，標準規(guī)范不適應、涉水規(guī)劃不系統(tǒng)、廠網(wǎng)建設不配套、運行管理不協(xié)調(diào)等問題都有待解決。
記者：那么，有沒有什么辦法改變這種狀況呢？
邵益生：以上問題及其產(chǎn)生的原因是一項復雜的系統(tǒng)工程，改變這種狀況的最有效途徑之一，就是加強城市水系統(tǒng)綜合規(guī)劃。
要通過水系統(tǒng)綜合規(guī)劃，將原本相互分割的城市水系、供水、排水、污水處理和再生水、雨水利用等專項規(guī)劃綜合起來，統(tǒng)籌考慮透水地面、低位綠地等建設，控制徑流系數(shù)和面源污染，合理安排基礎設施，協(xié)調(diào)解決城市供水、排水、內(nèi)澇等問題，在防治污染的同時，促進一水多用、重復利用、合理利用，提高水的利用效率，緩解城市缺水矛盾。
記者：目前在城市規(guī)劃的系列里面，有交通系統(tǒng)規(guī)劃、綠地系統(tǒng)規(guī)劃等，好像還沒有專門的水系統(tǒng)規(guī)劃？
邵益生：希望能有一個專門的水系統(tǒng)規(guī)劃，把原本相互分割的相關(guān)涉水規(guī)劃有機地整合起來。尤其在城市總體規(guī)劃層面上，沒有必要像現(xiàn)在這樣分的這么細，應該從宏觀上把握方向和原則，提出一些支撐性、約束性和控制性指標，解決一些帶有全局性和綜合性的問題。
但是現(xiàn)在這項工作推行起來比較困難，需要制定水系統(tǒng)規(guī)劃的技術(shù)規(guī)范，并對規(guī)劃編制的相關(guān)政策加以調(diào)整。
記者：對此，相關(guān)政府部門應該承擔什么樣的責任？規(guī)劃師又應該做些什么？
邵益生：政府及有關(guān)部門是技術(shù)規(guī)范的制定者，作為主管部門，應在建立技術(shù)規(guī)范方面起主導作用。規(guī)劃師是技術(shù)規(guī)范的編制者和執(zhí)行者，在執(zhí)行既有規(guī)范的同時，也要積極探索、大膽創(chuàng)新、勇于實踐。
技術(shù)規(guī)范不是憑空編造出來的，只有通過不斷地實踐、探索、創(chuàng)新，在逐步積累經(jīng)驗的基礎上才有可能完成，從這個意義上講，規(guī)劃師應該是大有作為的。
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