垃圾處理：力求“雙贏” 避免“雙輸”
廣州番禺等幾個垃圾焚燒項(xiàng)目建設(shè)在反燒浪潮中停滯下來，然而這是否就是某些評論所說的“雙贏”局面？從長遠(yuǎn)來看，垃圾問題如果不能盡快破題，政府和公眾將同時陷入垃圾圍城的窘境，最終受害的仍然是公眾，最終的局面將是“雙輸”而非“雙贏”。
針對垃圾處置困境，我們呼吁多一些理性思考，多一些科學(xué)的考證分析，少一些情緒化的爭執(zhí)；我國目前的垃圾處理糾結(jié)到底在哪些方面，在選擇垃圾處理方式、選址、技術(shù)等敏感問題時，如何做好功課，全盤考慮？這需要政府、公眾、產(chǎn)業(yè)界共同努力，尋找出路。
如許分歧能否一一化解？
資源化并不能解決目前困境
雖然被媒體和公眾定位為主燒派專家，但中國城市建設(shè)研究院院長徐文龍、總工程師徐海云等與反燒派專家趙章元的觀點(diǎn)也不無相通之處。他們的目標(biāo)一致，都是為了解決垃圾問題，保護(hù)環(huán)境；他們都承認(rèn)垃圾是放錯了位置的資源；他們都認(rèn)為垃圾處理應(yīng)從源頭減量和源頭分類；他們甚至都認(rèn)為目前垃圾資源綜合利用存在技術(shù)和成本的問題；趙章元甚至也不否定垃圾焚燒技術(shù)。那么他們的分歧究竟在哪里？
分歧之一
資源化利用是戰(zhàn)略還是戰(zhàn)術(shù)？
面對垃圾圍城的緊迫形式，多個城市想要建設(shè)焚燒項(xiàng)目來解燃眉之急，而趙章元在去年年底的燕山大講堂上則表示，分類回收利用解決垃圾問題的速度并不比垃圾焚燒慢。他舉例說，垃圾分類回收資源化利用，現(xiàn)在已經(jīng)有不少企業(yè)做得很好，甚至達(dá)到零剩余。江蘇省宿遷縣是垃圾分類之鄉(xiāng)，發(fā)展了很多小企業(yè)專門負(fù)責(zé)垃圾分類處理。他認(rèn)為，這種方法可以把垃圾處理到?jīng)]有的程度，或者是分類利用掉90％多。“所以搞好垃圾的資源化利用是唯一出路，而且也是立竿見影的，現(xiàn)在政府抓，完全來得及。”
但在近日徐海云致“番禺華南板塊居民”的公開信中，他提出了資源化利用是戰(zhàn)略而非戰(zhàn)術(shù)的論斷。他認(rèn)為，如果把垃圾處理比做一場戰(zhàn)爭，有戰(zhàn)略層面和戰(zhàn)術(shù)層面的考量。從戰(zhàn)略層面上或者以百年為單位尺度來看，“垃圾就是放錯位置的資源”，“垃圾是未來工業(yè)的礦藏”，我們將向“零垃圾”社會邁進(jìn)。但從目前看，或者以10年為單位尺度看，將全部垃圾進(jìn)行回收利用是不現(xiàn)實(shí)的。“我常常有一個不恰當(dāng)?shù)谋扔，全部垃圾進(jìn)行回收利用好比共產(chǎn)主義，是你我追求的目標(biāo)，但不可能在眼前實(shí)現(xiàn)，更不應(yīng)在眼前實(shí)施。”
分歧之二
成本考慮:“可回收”與“能夠回收”是兩碼事
趙章元認(rèn)為，對于垃圾回收資源化成本的問題，在政策上應(yīng)該實(shí)行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，同時將其處理成本通過產(chǎn)品價格體現(xiàn)。“用的自來水不都有污水處理價嗎？同樣，假如1元錢的電池，加上1角錢處理成本，民眾也會理解、接受”。他認(rèn)為這個問題“不會太難”。
但徐海云考慮的成本更多。他表示，“可回收”與“能夠回收”是兩碼事，而我們常常將其混為一談。“可回收”對應(yīng)的是“垃圾是放錯位置的資源”；而“能夠回收”對應(yīng)的是現(xiàn)實(shí)的回收品消費(fèi)市場，是實(shí)現(xiàn)回收利用全部過程的產(chǎn)業(yè)鏈。
徐海云舉例說，在西瓜地吃完西瓜將西瓜皮留在農(nóng)田里，西瓜皮就會自然腐爛，完成生物發(fā)酵過程，西瓜皮也實(shí)現(xiàn)了回收利用。但如果在北京的長安街上吃完西瓜，剩余的西瓜皮如何處理？從生態(tài)和環(huán)保的角度，似乎也應(yīng)該單獨(dú)收集，通過生物處理返回到自然的土地中，但其運(yùn)輸費(fèi)用是多少？增加的排放是多少？經(jīng)濟(jì)方面和環(huán)境方面“值不值”？誰來支付這筆費(fèi)用？西瓜皮90％以上都是水，恐怕還是粉碎進(jìn)入下水道是經(jīng)濟(jì)合理的。
此外，拿有機(jī)物來說，城市每天消費(fèi)的食物，往往不是當(dāng)?shù)厣a(chǎn)的，而這些食物最終形成污泥和廚余垃圾，這些有機(jī)物能否就地消化？顯然不可能。而與此同時，我國農(nóng)村每年糧食種植產(chǎn)生的6億多噸秸稈，畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的30億噸左右糞便尚未有效利用。因此，可生物降解的有機(jī)物資源化利用，也有優(yōu)先順序，不可能容易用的還有大量沒有用，就去利用難以利用的。
成本還不僅僅如此。徐海云分析說，分類是實(shí)現(xiàn)垃圾資源化清潔利用的前提，但僅僅分類是不夠的，還需要支付資源化過程所需的全部費(fèi)用。舉一個極端的例子，如果把糞便單獨(dú)收集并用于農(nóng)田，即可節(jié)省污水處理和污泥處理的大量費(fèi)用，但在大城市為什么推不開？如果要求政府完成這項(xiàng)工作，就面臨費(fèi)用問題，要降低費(fèi)用，最可行的方式是要求大家采取同樣的方式，通過規(guī)；档统杀，但仍然有成本、習(xí)慣及一致性問題，此外，還有衛(wèi)生、場地、交通、安全問題等。
在德國對垃圾焚燒處理的排放標(biāo)準(zhǔn)討論中，也曾出現(xiàn)這樣的情況:不考慮費(fèi)用時，個體居民往往希望標(biāo)準(zhǔn)越高越好，但當(dāng)處理標(biāo)準(zhǔn)水平與居民支出掛鉤時，大多數(shù)人自然就會達(dá)成共識，標(biāo)準(zhǔn)還是適可而止，選擇對應(yīng)較低支出水平的標(biāo)準(zhǔn)。
熱情不能代替科學(xué)，更不能代替經(jīng)濟(jì)能力。徐海云表示。
分歧之三
對分類可達(dá)到的細(xì)化程度認(rèn)同不一致
正如上文所說，以趙章元為代表的反燒派認(rèn)為，通過源頭細(xì)化分類，垃圾減量化可達(dá)90％多，甚至完全利用而達(dá)到零剩余。但徐海云卻認(rèn)為，垃圾來自千家萬戶和每一天，分類總是相對的，不管如何分類，最后總要有混合垃圾。
他分析說，雖然常常談?wù)摲诸愂占，其?shí)很多人并不清楚什么是分類收集。例如，發(fā)達(dá)國家都有廢紙單獨(dú)收集的垃圾桶，但國內(nèi)大多數(shù)居民都會把舊報紙和廢紙板作為廢品出售，因此，盡管我國廢紙的平均回收率只有發(fā)達(dá)國家的50％左右，其主要原因是我們的居民年消費(fèi)量與發(fā)達(dá)國家相比很低，單獨(dú)分析廢紙板、舊報紙、書刊等回收率要高于所有發(fā)達(dá)國家。我國生活垃圾中水分高、熱值低，根本原因是我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低造成的。如使用“蜂窩煤”導(dǎo)致灰渣多；去農(nóng)貿(mào)市場而不是去超市購物導(dǎo)致廚余垃圾多；此外，人為將湯水放入垃圾袋以及垃圾敞開收集混入雨水等，這些都需要逐步解決。
負(fù)責(zé)意大利那不勒斯市的垃圾管理公司首席執(zhí)行官Daniele Fortini在總結(jié)那不勒斯垃圾危機(jī)的教訓(xùn)時表示，“零垃圾”并不是垃圾管理目標(biāo)，設(shè)想一些垃圾現(xiàn)在或?qū)⒁恢喂实南遣滑F(xiàn)實(shí)的。在所有的社會系統(tǒng)中，總會有不能循環(huán)利用的剩余物。公眾應(yīng)了解這一點(diǎn)并能夠盡他們最大的努力減少垃圾的產(chǎn)生，分類回收和再利用，但也要允許相應(yīng)的處理設(shè)施處理那些剩余物。此外，居民支付垃圾處理費(fèi)用也是必要的。
當(dāng)然，徐海云表示，垃圾分類是一個有效解決途徑，但并不是放幾個不同垃圾桶就可以實(shí)現(xiàn)的，特別在開始階段，在一個垃圾收集點(diǎn)，如果有一個人沒有按要求進(jìn)行分類，其他進(jìn)行的垃圾分類就會變成無效。因此，需要監(jiān)管，是一個垃圾收集點(diǎn)安排一個人監(jiān)管還是如同銀行取款機(jī)的攝像監(jiān)管呢？居住區(qū)的人員不可能固定不變，這需要建立持續(xù)的宣傳、督導(dǎo)體系、建立分類收運(yùn)與處理系統(tǒng)，這些都需要增加投資，也需要增加運(yùn)行管理成本。
設(shè)施好比城市廁所 怎么可能沒有？
垃圾處理場場址規(guī)劃與后期用地規(guī)劃脫節(jié)，處理用地如何保障
選址是生活垃圾處理的一大難題。我國目前處于城市化快速發(fā)展階段，隨著城市的擴(kuò)張，以前的生活垃圾填埋場或堆放場離新建的居住區(qū)越來越近。有的甚至已經(jīng)被新建的居住區(qū)包圍。而垃圾場惡臭擾民事件也越來越多，垃圾處理場在城市內(nèi)幾乎難以容身。
為什么會產(chǎn)生這種現(xiàn)象？徐海云認(rèn)為，主要原因是垃圾處理場場址規(guī)劃與后期用地規(guī)劃之間脫節(jié)。利益驅(qū)動下，房產(chǎn)開發(fā)商在已規(guī)劃的垃圾場邊新建居民區(qū)，由于無明確具體的規(guī)定，造成房地產(chǎn)商與垃圾場搶地的現(xiàn)象。
另外，徐海云認(rèn)為，一些城市填埋場超負(fù)荷使用使得剩余填埋場容量快速下降，反而使部分人對填埋場封場產(chǎn)生預(yù)期，也成為反對建設(shè)現(xiàn)代化垃圾焚燒廠的內(nèi)在動力——“擠走”垃圾場，從而使自己的資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)超預(yù)期升值。
對此，他認(rèn)為，現(xiàn)有生活垃圾處理場地需要從法律上給予保障，這不僅是這個垃圾場服務(wù)范圍內(nèi)全體居民的利益，也是垃圾管理可持續(xù)發(fā)展的需要。垃圾管理的細(xì)化將需要更多的用地，如各類垃圾資源化利用所需要轉(zhuǎn)運(yùn)、倉儲、加工。如果現(xiàn)有生活垃圾處理場地因?yàn)椴糠秩藶椴划?dāng)利益被擠走，就有可能產(chǎn)生多米諾骨牌效應(yīng)，垃圾處理設(shè)施無處可選。
不過，對于垃圾處理設(shè)施周邊的居民，政府也應(yīng)當(dāng)給予一定的環(huán)境補(bǔ)償。徐文龍舉例說，在韓國，政府支付的垃圾處理費(fèi)中有10％用于改善和周邊居民的關(guān)系；在北京，垃圾跨區(qū)處理，除繳納垃圾處理費(fèi)以外，還需繳納50元/噸(擬提高到100元/噸)的環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)。
現(xiàn)代的城市，特別是大城市，越來越成為消費(fèi)的城市，消費(fèi)的產(chǎn)物必然產(chǎn)生垃圾，而且大部分不可能就地利用。
對于垃圾處理場選址，徐海云補(bǔ)充說:“我們在享受著生活垃圾日產(chǎn)日清的全天候服務(wù)，也許并沒有意識到來自底層的環(huán)衛(wèi)工人享受著最低保障線級別的工資，我們在高談闊論垃圾資源化時，也許沒有意識到拾荒者的工作條件和工作場地，更沒有意識到誰是廢品再生利用的主體消費(fèi)者；我們在不知不覺地享受著社會福利，也許已經(jīng)習(xí)以為常，認(rèn)為生活垃圾輕易地就被運(yùn)走了，一些廢品出售后還能獲得收益。但如果沒有拾荒者、沒有大量的低收入消費(fèi)群體；如果垃圾管理真正細(xì)化，如分為大件垃圾、電子垃圾、家庭有害垃圾、包裝垃圾、廢舊汽車等；如果這些垃圾中的一部分需要自己送到垃圾收集點(diǎn)或者電話預(yù)約由專業(yè)收運(yùn)隊(duì)伍付費(fèi)收集，我們恐怕不會如此排斥垃圾處理設(shè)施。這些在發(fā)達(dá)國家已經(jīng)是現(xiàn)實(shí)。住所設(shè)置廁所，沒有人反對，實(shí)際上，生活垃圾處理設(shè)施(包括收集、轉(zhuǎn)運(yùn)和處理場)就好比城市的廁所，怎么可以沒有？也不太可能設(shè)置得很遠(yuǎn)。”
哪些環(huán)節(jié)可以市場化推動？
政府監(jiān)管的重心應(yīng)放在保障持續(xù)、穩(wěn)定、環(huán)保的垃圾處理服務(wù)
面對不同垃圾處理方式的爭議，徐文龍建議，國家應(yīng)該重申技術(shù)適用原則，即根據(jù)不同地區(qū)的不同情況，選擇適用技術(shù)；其次，政府要采取有效手段加強(qiáng)對現(xiàn)有不規(guī)范運(yùn)行的焚燒設(shè)施的監(jiān)管，推動垃圾處理設(shè)施建設(shè)。
在垃圾處理市場化的大背景下，在垃圾處理的各個環(huán)節(jié)都在逐步推向市場，但不同環(huán)節(jié)推向市場的難易程度卻有所不同。徐文龍分析認(rèn)為，街道清掃和垃圾收運(yùn)最容易市場化。因?yàn)榧夹g(shù)門檻低，易于監(jiān)管，同時利潤率較低。在世界各國都有大量的私營企業(yè)從事道路清掃和垃圾收運(yùn)。其次，垃圾焚燒設(shè)施是也比較容易市場化。主要因?yàn)榧夹g(shù)門檻較高，能形成余熱利用產(chǎn)品對外銷售，可以獲得相對穩(wěn)定的回報，因而備受投資人青睞。再次，堆肥設(shè)施較難市場化，主要是由于堆肥產(chǎn)品銷路很差。而填埋最難市場化，一方面難以形成穩(wěn)定的產(chǎn)品，另一方面，填埋場封場后仍需要長期的、持續(xù)的維護(hù)。
在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢下，受世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，有更多的投資人將目光轉(zhuǎn)向了能源領(lǐng)域和環(huán)保領(lǐng)域，以尋求長期的、穩(wěn)定的投資回報。在這樣的背景下，可以預(yù)計(jì)將有更多的社會資本進(jìn)入垃圾焚燒處理領(lǐng)域。但垃圾處理設(shè)施的BOT模式也有其優(yōu)越性與局限性。徐文龍認(rèn)為，當(dāng)前垃圾處理設(shè)施的市場化運(yùn)營緩解了當(dāng)前垃圾處理設(shè)施建設(shè)資金不足和政府財(cái)力有限之間的矛盾，可以減輕政府當(dāng)前的投資壓力；加快了垃圾處理設(shè)施建設(shè)和設(shè)備更新的步伐；提供專業(yè)的管理人才和技術(shù)人才；帶來了先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)。但對政府的綜合能力提出了相對較高的要求，需要政府具有較強(qiáng)的補(bǔ)貼費(fèi)支付能力；需要采取合理的招投標(biāo)機(jī)制；需要政府具有較強(qiáng)的特許經(jīng)營談判能力；需要政府具有較強(qiáng)的監(jiān)管能力和監(jiān)管手段。
當(dāng)政府的綜合能力相對較弱時，在與企業(yè)的交鋒中，政府容易陷入被動。徐文龍認(rèn)為，市場化模式下必須加強(qiáng)對垃圾焚燒廠的監(jiān)管。監(jiān)管主要目的在于確保其企業(yè)按自身的承諾，為政府提供一種持續(xù)的、穩(wěn)定的、環(huán)保的垃圾焚燒處理服務(wù)。這就要求政府應(yīng)在簽署特許經(jīng)營協(xié)議時，事先了解企業(yè)提供的垃圾焚燒處理服務(wù)時可能出現(xiàn)的不持續(xù)(如設(shè)備經(jīng)常出故障不能正常運(yùn)行)、不穩(wěn)定(如爐溫常常達(dá)不到850度的要求)、不環(huán)保(如煙氣處理不達(dá)標(biāo))的情況，并在特許權(quán)協(xié)議中明確企業(yè)建設(shè)或運(yùn)營中出現(xiàn)這些問題時的相應(yīng)罰則；其次，政府應(yīng)在企業(yè)建設(shè)和運(yùn)營焚燒廠的過程中，具有發(fā)現(xiàn)企業(yè)提供服務(wù)不持續(xù)、不穩(wěn)定、不環(huán)保的能力，這需要政府具有相應(yīng)的監(jiān)督手段和監(jiān)督辦法；第三，政府發(fā)現(xiàn)企業(yè)提供服務(wù)不持續(xù)、不穩(wěn)定、不環(huán)保時，能有強(qiáng)有力的措施促使企業(yè)完善服務(wù)，并繳納罰金；最后，政府應(yīng)顯示出較強(qiáng)的監(jiān)管能力，足以威懾到企業(yè)按自身的承諾，為政府提供一種持續(xù)的、穩(wěn)定的、環(huán)保的垃圾焚燒處理服務(wù)。
而與此同時，企業(yè)也對政府提出了相應(yīng)的要求:政府應(yīng)按承諾，提供項(xiàng)目建設(shè)的配套條件；提供足量的、合乎要求的垃圾；應(yīng)及時核定垃圾焚燒量，并及時支付垃圾處理補(bǔ)貼費(fèi)。
由此可見，良好的監(jiān)管應(yīng)是一種政府與企業(yè)之間的相互誠信、合作共贏，為公眾提供一個良好的垃圾焚燒處理服務(wù)，消除垃圾對環(huán)境的危害，以達(dá)到一種雙贏的結(jié)果。反之，如果政府監(jiān)管的重心有所偏頗，而以減少支付補(bǔ)貼費(fèi)為目的，或者政府不能足額提供垃圾、不能及時支付補(bǔ)貼費(fèi)，使得企業(yè)運(yùn)營形成障礙，則企業(yè)提供的服務(wù)相應(yīng)打折，其結(jié)果將是垃圾得不到有效處理，甚至造成環(huán)境二次污染。則政府與企業(yè)之間的合作可能會出現(xiàn)雙輸?shù)慕Y(jié)果。
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