日本力促環(huán)保產(chǎn)業(yè)推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗與啟示
日本環(huán)保產(chǎn)業(yè)大力發(fā)展主要得益于建立起完備的環(huán)保立法體系并嚴格執(zhí)行，實施傾斜性的產(chǎn)業(yè)技術政策，中央和地方積極共建環(huán)保城，建立科技園區(qū)培育先端產(chǎn)業(yè)以及公眾及民間組織的配合與努力。這些經(jīng)驗為經(jīng)濟發(fā)展模式艱難轉(zhuǎn)型中的中國提供了借鑒。
現(xiàn)階段，我國資源環(huán)境問題突出，經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的任務艱巨。日本在工業(yè)化中后期重化工業(yè)加速發(fā)展時期，也曾遇到資源消耗和環(huán)境污染強度不斷上升的矛盾，但最終還是通過大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，推動了重化工業(yè)生態(tài)化轉(zhuǎn)型，改善了城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量，大幅提高了資源利用效率，基本擺脫了資源環(huán)境壓力。
2009年筆者參加了日本財團法人組織的資源循環(huán)型經(jīng)濟研修項目，從法律保障體系、產(chǎn)業(yè)支持政策、市場誘致措施、園區(qū)典型示范、公眾組織參與等諸多方面，對日本以資源循環(huán)產(chǎn)業(yè)為中心的環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成效和經(jīng)驗進行了全面了解。
日本力促環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的5大經(jīng)驗
一、建立起完備的環(huán)保立法體系并嚴格執(zhí)行
日本在環(huán)保產(chǎn)業(yè)方面之所以能取得巨大的成果，首先應該歸功于政府建立起了完備的法律體系并嚴格執(zhí)法。1971年，日本出臺了廢物處理法，之后又出臺了再生資源利用促進法、包裝容器再生利用法等，2000年頒布和實施了《循環(huán)型社會形成推動基本法》《廢棄物處理法》(修訂)《資源有效利用促進法》(修訂)《建筑材料循環(huán)法》《可循環(huán)食品資源循環(huán)法》《綠色采購法》6部法律，形成了目前世界上最先進、最完備的環(huán)保及循環(huán)經(jīng)濟法律體系，如表所示，從效果看，法律對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的強制保障作用明顯。
一是法律法規(guī)明確界定了國家、地方政府、企業(yè)、協(xié)會、公眾各方的責任和義務，強制各方開展資源循環(huán)利用。比如法律規(guī)定企業(yè)有對資源進行恰當處理的產(chǎn)出者的責任，產(chǎn)品、容器等的設計研究、回收、循環(huán)利用等擴大生產(chǎn)者的責任，為建立回收、處理、再資源化網(wǎng)絡體系提供了保障?
二是強制收費制度使得回收處理企業(yè)可以盈利。據(jù)介紹，報廢汽車處理工廠在《汽車再利用法》實施前，盈利比較困難，主要靠出售部分較好的零部件獲利。
三是強制綠色采購為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了市場需求，《綠色采購法》要求政府企事業(yè)單位對環(huán)境友好型產(chǎn)品實施優(yōu)先購買，調(diào)動了企業(yè)發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的積極性。
四是法律實施準備充分，制定的目標切實可行，保證了循環(huán)經(jīng)濟能逐步推進并取得實質(zhì)性進展。據(jù)介紹，汽車再循環(huán)法律實施前曾經(jīng)召開過500多次說明會，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省和環(huán)境省等有關部門要就法律具體實施條款向各界作說明。同時，根據(jù)法律制定的基本計劃及行動計劃，其設定的約束性目標比較可行，企業(yè)經(jīng)過努力都能達到，不少品目實際成績還超過了法定目標。
五是處罰力度較大增加了企業(yè)不參與發(fā)展的成本。比如《廢棄物處理法》對非法拋棄廢棄物采取罰款、征稅等懲戒措施，嚴重者受到5年以下的徒刑或1000萬日元以下的罰款(法人1億日元)。
二、實施傾斜性的產(chǎn)業(yè)政策激發(fā)企業(yè)自主投資與技術開發(fā)
資源循環(huán)產(chǎn)業(yè)屬于技術密集型產(chǎn)業(yè)，如何去除回收廢料中的重金屬等諸如此類的技術，由于成本高，企業(yè)最初不愿意開發(fā)。在這種情況下，與法律相配套，日本政府對發(fā)展節(jié)能環(huán)保的企業(yè)，實施傾斜性的產(chǎn)業(yè)政策，主要有：
首先是國家預算補貼政策。2000年以來日本國會每年通過的與環(huán)保有關的預算近130億美元，資金撥給環(huán)境省、經(jīng)產(chǎn)省、農(nóng)林省和國土交通省等主要相關部門。根據(jù)最新的國家補助政策，生產(chǎn)廢棄物再資源化工藝設備，給予相當于生產(chǎn)、實驗費1/2的補助；對引進先導型能源設備企業(yè)予以1/3的補助等等。
其次是政府低息融資政策。只要滿足條件，中小企業(yè)金融公庫、國民生活金融公庫將對引進3R技術設備的企業(yè)提供低利融資，從事循環(huán)經(jīng)濟研究開發(fā)、設備投資、工藝改進的企業(yè)分別享受政策貸款利率，融資比例為40％。企業(yè)設置資源回收系統(tǒng)，由非盈利性的金融機構(gòu)提供中長期優(yōu)惠利率貸款。此外，還對那些在改進設備方面表現(xiàn)優(yōu)秀的中小處理商提供債務擔保。
再者是稅收優(yōu)惠政策。對引進再循環(huán)設備的企業(yè)減少特別折舊、固定資產(chǎn)稅和所得稅。日本對廢舊塑料再生處理設備在使用年度內(nèi)，除普遍退稅外，還按取得價格的14％進行特別退稅；對廢紙脫墨、玻璃碎片雜物去除、空瓶洗凈、鋁再生制造等設備實行3年的退還固定資產(chǎn)稅等等。
從實施效果看，上述政策措施激發(fā)了企業(yè)對節(jié)能、再循環(huán)設備設施和產(chǎn)品的開發(fā)投資，增加了企業(yè)發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的積極性。
三、中央和地方積極共建環(huán)保示范園區(qū)
日本大部分環(huán)保城（與環(huán)保示范園區(qū)相似）都是區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的結(jié)果。為推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和環(huán)保產(chǎn)業(yè)的聚集發(fā)展，1997年通產(chǎn)省開始實行全國環(huán)境城的認定工作，引導一些城市依托原有工業(yè)技術優(yōu)勢，加強廢棄物再生利用技術的研究和攻關，在原先的土地上發(fā)展壯大再生利用企業(yè)，推動園區(qū)內(nèi)各類廢棄物的拆解、回收和資源化企業(yè)集聚發(fā)展，建成基礎研究、教育培訓基地，技術示范推廣基地和循環(huán)再利用產(chǎn)業(yè)化基地。截至2009年3月，日本政府已先后批準建設了27個生態(tài)環(huán)保城。
日本生態(tài)環(huán)保城由國家和地方政府共同管理，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省和環(huán)境省共同建立和執(zhí)行園區(qū)補償金制度，經(jīng)產(chǎn)省主要資助硬件設施建設、相關技術及產(chǎn)品的研發(fā)，環(huán)境省主要資助環(huán)保城的軟件設施建設，如圖所示。地方政府負責建設生態(tài)環(huán)保城的基礎設施，還通過政策引導和信息傳遞，指導園區(qū)內(nèi)的企業(yè)相互利用產(chǎn)業(yè)間的能源、副產(chǎn)品(廢物)。日本還在各園區(qū)推行有效利用資源的零排放計劃。2002年川崎市開始建設占地77464平方米的零排放工業(yè)區(qū)。2005年3月工業(yè)區(qū)以整體形式得到了ISO14001的認證。中央和地方的積極共建，推動了當?shù)丨h(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
四、注重通過支持科技園區(qū)中小企業(yè)培育先端產(chǎn)業(yè)
日本注重對中小企業(yè)推進循環(huán)經(jīng)濟提供援助和平臺服務。1989年川崎市建立了日本最早也是規(guī)模最大的科技園神奈川科技園，截至2009年2月該園有147家企業(yè)進駐。技術革新川崎THINK，是民間主導型科技園，也是亞洲創(chuàng)業(yè)者村所在地，截至2009年1月共60家公司進駐。
亞洲創(chuàng)業(yè)者村擁有JFE集團先進的研究設施，對亞洲地區(qū)的創(chuàng)業(yè)者提供支援，從創(chuàng)業(yè)、經(jīng)營的咨詢，日本法律、行政手續(xù)的說明，產(chǎn)學合作的配合、銷售渠道的擴大以及日常生活等提供一條龍服務。入園企業(yè)特別是中小企業(yè)，只要是有發(fā)展前途的技術和產(chǎn)品，地方政府會提供辦公室租金優(yōu)惠和各種融資服務。比如對外國學者、風險企業(yè)每年度有3-5間、每間33平方米的辦公室可以利用。進駐川崎1年以上的企業(yè)，融資最高金額2億日元，小規(guī)模企業(yè)最高金額3500萬日元。通過對園區(qū)創(chuàng)業(yè)者提供支援，吸引國際企業(yè)進駐，聚集優(yōu)秀人才，對川崎形成先端研發(fā)和孵化環(huán)保產(chǎn)業(yè)新基地起到了推動作用。目前亞洲創(chuàng)業(yè)者村進駐環(huán)保等領域企業(yè)50多家。
五、公眾及民間組織的配合與努力是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要推動力
日本環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，離不開法律保障、政府政策、創(chuàng)新技術等方面的支持，更得益于大眾強烈的節(jié)能環(huán)保意識。居民的自覺環(huán)保和分類意識對企業(yè)一般廢棄物再生利用起到了重要作用。日本垃圾分類非常細致，電池、熒光燈、塑料，瓶蓋都要分類放置，人們自覺地將垃圾清洗后分類投放。JFE公司從2000年開始進入城市廢物再生利用產(chǎn)業(yè)，經(jīng)歷了很長一段沒有盈利的階段。他們深有感觸地說，在再生利用這個問題上，擺在首位的恐怕應該是環(huán)保意識，而不僅僅是好的技術設備。居民對塑料、紙張等廢棄物的自覺分類降低了處理企業(yè)的成本，增加了處理企業(yè)盈利的空間。
在日本，協(xié)會組織的推動作用同樣不可替代。日本環(huán)境保護方面的行業(yè)協(xié)會和民間團體很多，大約有500多個，他們經(jīng)常開會組織活動，督促各方落實政府計劃。我們這次考察的大阪ＡＴＣ綠色環(huán)保廣場，是由大阪環(huán)境產(chǎn)業(yè)振興中心主辦的一個環(huán)保商務平臺。ＡＴＣ每年聚集900萬市民，是日本首屈一指的集客設施。平臺以企業(yè)為主，經(jīng)常舉辦活動，將環(huán)境關聯(lián)技術和商品匯聚一堂，發(fā)送最新的環(huán)境商務信息，成為日本首個為環(huán)保企業(yè)服務的商務支援基地。
對中國發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的重要啟示
一、日本經(jīng)驗對當今中國仍具有重要借鑒意義
日本環(huán)保產(chǎn)業(yè)以資源循環(huán)產(chǎn)業(yè)為中心，但資源循環(huán)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗同樣適用于節(jié)能產(chǎn)業(yè)和新能源產(chǎn)業(yè)。據(jù)介紹，日本節(jié)能產(chǎn)業(yè)和新能源產(chǎn)業(yè)與資源循環(huán)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式基本相似，都采取了政府推動、企業(yè)實施、行業(yè)監(jiān)督、國民參與的模式。日本業(yè)已形成的經(jīng)驗是全社會層面和全國性的，在一定程度上向我們展示了從高投入高消耗模式向產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、資源循環(huán)化、經(jīng)濟集約化方向轉(zhuǎn)化的趨勢與路徑，其推進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的艱辛歷程，也是我們現(xiàn)在或者將來可能要經(jīng)歷的階段。我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)正處在起步階段，有必要借鑒日本在法律政策體系建設及典型示范等方面的成功經(jīng)驗，一方面推動我國資源、能源與環(huán)境問題及早解決，另一方面使得我國在后金融危機時代戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的選擇和培育方面少走彎路。
二、要高度重視政府與市場力量的有機結(jié)合
通過考察我們感受到，日本政府在法律體系和支持政策制定實施方面強有力的推動。日本經(jīng)驗表明，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，在起始階段離不開政府的推動，在關鍵時期，政府還要發(fā)揮重要作用，政府相關部門的統(tǒng)籌管理、協(xié)調(diào)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的組織保證。但是政府推動并不等于政府主導，事實上日本在培育環(huán)保產(chǎn)業(yè)方面，政府作用在于彌補市場失靈，只是起到增進市場的作用，一旦市場機制建立起來，政府就會退出。從經(jīng)產(chǎn)省和環(huán)境省制定實施的生態(tài)園區(qū)補償金制度中可見一斑，隨著技術成熟和局面打開，兩省支持經(jīng)費在減少，2005年經(jīng)費都已經(jīng)取消。日本還注重將政府與市場力量結(jié)合，注重將“有形之手”與“無形之手”協(xié)調(diào)統(tǒng)一。只有達到一定規(guī)模的企業(yè)才受法律約束，以避免抑制中小企業(yè)的發(fā)展。所以，我國在培育環(huán)保產(chǎn)業(yè)上，引導企業(yè)自主發(fā)展是關鍵，形成有效的市場競爭是目標，重視發(fā)揮民間組織的作用，形成政府推動、市場驅(qū)動、公眾行動的良好局面。
三、完備的法律制度建設是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本保障
循環(huán)經(jīng)濟和低碳經(jīng)濟是一種法制經(jīng)濟。日本環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展最重要的推動力在于其強大的制度保障。日本環(huán)保領域法律體系完備，權(quán)責關系明確，具有較強的執(zhí)行力。1979年以來我國出臺的環(huán)保方面的法律法規(guī)多達1000多件，但大都缺乏有效執(zhí)行的機制！肚鍧嵣a(chǎn)促進法》離循環(huán)經(jīng)濟的立法要求還有很大差距。廢棄物回收、循環(huán)利用和安全處置的專項法和行業(yè)標準還很缺乏。《電子信息產(chǎn)品污染控制管理辦法》也沒有在細節(jié)上規(guī)范企業(yè)的廢舊電子產(chǎn)品回收義務！吨腥A人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》還需要有關部門制定配套的法規(guī)、規(guī)章和標準。
四、必要的經(jīng)濟支持和鼓勵政策是重要條件
培育新興產(chǎn)業(yè)一方面法律制度要起到保障作用，另一方面政策配套也要跟上，特別是產(chǎn)業(yè)技術研發(fā)及融資政策。日本注重采取預算補貼、融資、稅收支持政策將企業(yè)外部成本內(nèi)部化。日本以創(chuàng)造新技術和實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化為目標的獨特技術政策，使得1973年至1983年成為日本節(jié)能、節(jié)約資源推進力度最大的時期。目前中國產(chǎn)業(yè)激勵政策比較薄弱，是我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后的重要原因，“十二五”時期是我國新興產(chǎn)業(yè)技術設備投資和產(chǎn)業(yè)研發(fā)投資大發(fā)展的階段，要以此為契機，研究制定能夠覆蓋生產(chǎn)和消費多環(huán)節(jié)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術政策。
五、采取誘致性措施引導企業(yè)自主發(fā)展是有效手段
日本經(jīng)驗表明，單靠法律約束和國家補助直接推動并不能完全解決企業(yè)發(fā)展動力不足的問題，各級政府要靈活運用類似于日本“你好我更好”的產(chǎn)品領先計劃，采取多種市場化手段，引導廠商主動地按照行業(yè)標準制定和實施各自的節(jié)能環(huán)保和資源再利用計劃，激發(fā)優(yōu)秀企業(yè)主動增加技術和設備投資，引導更多的企業(yè)超前于政府法規(guī)，把“綠色制造”當成企業(yè)降低生產(chǎn)成本、提高競爭力最重要的目標。
六、建立生態(tài)環(huán)保城發(fā)展創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群是重要舉措
日本以振興地區(qū)產(chǎn)業(yè)為目標，以產(chǎn)業(yè)環(huán)；癁槭侄，以構(gòu)建廢棄物再生利用產(chǎn)業(yè)鏈為切入點，來推進環(huán)保城建設和區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。川崎臨海部鋼鐵、石油化學工業(yè)的低成本、高附加值化發(fā)展為我們提供了很好的經(jīng)驗。在園區(qū)管理建設方面，日本采取了中央與地方共建的模式。
地方政府在加強循環(huán)經(jīng)濟執(zhí)法、協(xié)調(diào)企業(yè)和居民沖突并制定地方防治公害協(xié)議、推動地方環(huán)境城建設方面起到主導性作用。目前，我國生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套建設還很不完善，處理好中央和地方在生態(tài)園區(qū)建設方面的關系，對于推進原有產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展、建立“零排放”循環(huán)生產(chǎn)體系、發(fā)展創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群具有重要意義。（作者單位：國家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與技術經(jīng)濟研究所）
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