建立排放標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估更新機(jī)制
和誰(shuí)對(duì)話?
宋國(guó)君,1962年生,經(jīng)濟(jì)學(xué)博士,現(xiàn)為中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)境經(jīng)濟(jì)與管理系教授,博士生導(dǎo)師,環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所所長(zhǎng)。主要研究領(lǐng)域包括:環(huán)境政策分析、評(píng)估和設(shè)計(jì);環(huán)境與自然資源經(jīng)濟(jì)學(xué)研究;環(huán)境管理研究;環(huán)境規(guī)劃研究等。
為什么對(duì)話?
污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施情況如何直接決定著環(huán)境保護(hù)工作開(kāi)展的成效。我們想知道,當(dāng)前的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)狀況如何?實(shí)施現(xiàn)狀如何?理想的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施是怎樣的?相對(duì)于廣泛使用的排污收費(fèi)制度,排污許可證制度有什么優(yōu)勢(shì)?
宋國(guó)君怎么說(shuō)?
應(yīng)建立污染物排放標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估和更新機(jī)制,以排放標(biāo)準(zhǔn)作為更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)募夹g(shù)選擇淘汰機(jī)制,推動(dòng)環(huán)境保護(hù)技術(shù)進(jìn)步。污染物排放標(biāo)準(zhǔn)需要確定匹配的排放監(jiān)測(cè)方案。排污許可證制度的優(yōu)越性在于管理過(guò)程的規(guī)范性,其中,監(jiān)測(cè)和處罰環(huán)節(jié)尤其重要。
對(duì)話人 宋國(guó)君 中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授
焦點(diǎn)關(guān)注: 我國(guó)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)狀況
關(guān)鍵思路 技術(shù)進(jìn)步原則有所體現(xiàn),但缺乏評(píng)估和更新機(jī)制
記者:俗話說(shuō)得好,“沒(méi)有規(guī)矩不成方圓”。污染物排放標(biāo)準(zhǔn)就是環(huán)保工作中的規(guī)和矩,設(shè)計(jì)一套好的標(biāo)準(zhǔn)非常重要。請(qǐng)問(wèn),我國(guó)當(dāng)前的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)狀況如何?
宋國(guó)君:目前,在我國(guó)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中,技術(shù)進(jìn)步原則有所體現(xiàn)。以《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB13223-2003)為例,規(guī)定了煙塵、二氧化硫、氮氧化物最高允許排放濃度、煙氣黑度限值和全廠的二氧化硫最高允許排放速率、監(jiān)測(cè)方法等。在其他的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)中,配有《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范火力發(fā)電廠》(HJ/T255-2006)、《火電廠煙氣脫硫工程技術(shù)規(guī)范石灰石/石灰-石膏法》(HJ/T179-2005)、《火電廠煙氣脫硫工程技術(shù)規(guī)范煙氣循環(huán)流化床法》(HJ/T178-2005),適用于火力發(fā)電廠建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收工作的各項(xiàng)技術(shù)要求和煙氣脫硫工程的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、評(píng)審、采購(gòu)、施工及安裝、調(diào)試、驗(yàn)收和運(yùn)行管理。只有這樣,才能從整體上達(dá)到污染控制的目的。
鋼鐵行業(yè)也是如此,除了《鋼鐵工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB13456-92)之外,也有一系列對(duì)應(yīng)的清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。
在機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中,除了各類(lèi)車(chē)型的污染物排放限值及測(cè)量方法之外,還有多種發(fā)動(dòng)機(jī)標(biāo)準(zhǔn)、車(chē)用汽油有害物質(zhì)控制標(biāo)準(zhǔn)、汽油車(chē)簡(jiǎn)易瞬態(tài)(穩(wěn)態(tài))工況法排氣污染物測(cè)量設(shè)備技術(shù)要求、發(fā)動(dòng)機(jī)與機(jī)動(dòng)車(chē)系統(tǒng)性能技術(shù)要求等。這些都體現(xiàn)了排放控制的非末端性和先進(jìn)性。
但是,我國(guó)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)缺乏評(píng)估和更新機(jī)制。根據(jù)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際更新情況來(lái)看,中國(guó)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的更新時(shí)間間隔差異較大;標(biāo)準(zhǔn)更新本身沒(méi)有常態(tài)的反饋機(jī)制,更新的時(shí)間間隔較隨意。
事實(shí)證明,單純依靠行政手段關(guān)閉生產(chǎn)線、淘汰“十五小”等不是治本的好辦法。有關(guān)部門(mén)應(yīng)建立污染物排放標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估和更新機(jī)制,以污染物排放標(biāo)準(zhǔn)作為更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)募夹g(shù)選擇淘汰機(jī)制,推動(dòng)環(huán)境保護(hù)技術(shù)進(jìn)步。
記者:一個(gè)理想的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具備哪些要素?
宋國(guó)君:首先是針對(duì)性,依據(jù)污染源排放控制邊際成本(或效益)差異分類(lèi)分級(jí),明確標(biāo)準(zhǔn)適用的行業(yè)、設(shè)備;其次是合適性,多數(shù)污染源有能力做到達(dá)標(biāo)排放,并且是從容易控制、成本低逐漸過(guò)渡到成本高的污染源,實(shí)現(xiàn)邊際減排;再次是確切性,有確定的監(jiān)測(cè)方案,保證排放狀況有依據(jù)、可核查;還有可執(zhí)行性,有實(shí)施方面的規(guī)定,有實(shí)施手段,可以處罰并制止違反者;最后是促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步,依據(jù)技術(shù)水平制定,可以精確、合理地將一定水平下的技術(shù)自然淘汰,推廣新技術(shù)。
焦點(diǎn)關(guān)注 監(jiān)測(cè)方案實(shí)施現(xiàn)狀
關(guān)鍵思路 對(duì)監(jiān)測(cè)頻率、數(shù)據(jù)的應(yīng)用性、監(jiān)測(cè)成本、受眾反饋、時(shí)空尺度等缺少考慮
記者:污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施需要監(jiān)測(cè)的配合,有時(shí)環(huán)境執(zhí)法受制于監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不全而事倍功半,給了污染者以可乘之機(jī)。您認(rèn)為我國(guó)目前的監(jiān)測(cè)方案實(shí)施現(xiàn)狀如何?
宋國(guó)君:有的達(dá)標(biāo)判定依據(jù)較嚴(yán)謹(jǐn),但總體來(lái)說(shuō)不盡如人意。舉例來(lái)說(shuō),工業(yè)企業(yè)污染源“全面達(dá)標(biāo)”驗(yàn)收監(jiān)測(cè)包括這樣幾個(gè)環(huán)節(jié):現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、采樣點(diǎn)布設(shè)、質(zhì)量控制、原始記錄、結(jié)果評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)報(bào)告中的信息量及聲明和監(jiān)測(cè)結(jié)束后的資料保存。目前污染物排放監(jiān)測(cè)只是根據(jù)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單地進(jìn)行監(jiān)測(cè)和記錄。因?yàn)楸O(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)僅能代表監(jiān)測(cè)當(dāng)時(shí)的排放狀況,用監(jiān)測(cè)頻次較低的數(shù)據(jù)代表污染源長(zhǎng)期的排放狀況是有問(wèn)題的。另外,工業(yè)生產(chǎn)本身波動(dòng)較大,再加上人為因素對(duì)監(jiān)測(cè)結(jié)果的影響,根據(jù)當(dāng)前的監(jiān)測(cè)規(guī)范、頻率和監(jiān)測(cè)能力,可以得出當(dāng)前的達(dá)標(biāo)排放處在“初步達(dá)標(biāo)”排放階段。
以《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB13223-2003)及其對(duì)應(yīng)的采樣、分析方法和連續(xù)監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范為例。標(biāo)準(zhǔn)文本已對(duì)火電廠的污染物控制做出較明確的要求,包括適用對(duì)象、時(shí)段、區(qū)域、廠原料、排放速率及參數(shù)、濃度限制等,在監(jiān)測(cè)方法中,注明了適用于標(biāo)準(zhǔn)的采樣、分析方法和連續(xù)監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范。其中,《固定污染源煙氣排放連續(xù)監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范(試行)》(HJ/T75—2007)對(duì)連續(xù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的主要技術(shù)指標(biāo)、檢測(cè)項(xiàng)目、安裝位置、調(diào)試檢測(cè)方法、驗(yàn)收方法、日常運(yùn)行管理、日常運(yùn)行質(zhì)量保證、數(shù)據(jù)審核和上報(bào)數(shù)據(jù)格式等均有規(guī)定,尤其是對(duì)有效數(shù)值、缺失數(shù)據(jù)的處理有嚴(yán)格的規(guī)定。因此,連續(xù)監(jiān)測(cè)的達(dá)標(biāo)判定依據(jù)較嚴(yán)謹(jǐn)。但是,在《固定污染源排氣中顆粒物測(cè)定與氣態(tài)污染物采樣方法》(GB/T16157—1996)中,其規(guī)定的采樣工況為“正常運(yùn)行狀態(tài)”。如果所用的監(jiān)測(cè)方法為非連續(xù)監(jiān)測(cè),未說(shuō)明非正常運(yùn)行狀態(tài)下的監(jiān)測(cè)方案或數(shù)據(jù)處理方法,那么結(jié)果判定就可能出現(xiàn)誤差。這一問(wèn)題在其他污染物排放監(jiān)測(cè)中具有普遍性。
另外,我國(guó)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施中的監(jiān)測(cè)方案主要依據(jù)科學(xué)研究,對(duì)監(jiān)測(cè)頻率、數(shù)據(jù)的應(yīng)用性、監(jiān)測(cè)成本、受眾反饋、時(shí)空尺度等缺少考慮,還有污染處理設(shè)施的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、排污單位守法記錄等也應(yīng)納入監(jiān)測(cè)方案中,來(lái)印證最后的監(jiān)測(cè)結(jié)果是否合理。這些研究還很缺乏。
記者:那么,一個(gè)匹配的監(jiān)測(cè)方案應(yīng)該是什么樣的?
宋國(guó)君:目前,中國(guó)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)只提出監(jiān)測(cè)規(guī)范是不夠的,需要確定匹配的排放監(jiān)測(cè)方案,包含監(jiān)測(cè)成本、監(jiān)測(cè)頻次、生產(chǎn)和污染處理設(shè)施非正常運(yùn)行時(shí)的數(shù)據(jù)處理、排污單位的守法記錄等。監(jiān)測(cè)方案沒(méi)有先進(jìn)、落后之分,不一定“一刀切”式地要求所有地方或企業(yè)采用統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)方案。采用什么樣的監(jiān)測(cè)方案取決于費(fèi)用效益,取決于地方政府或企業(yè)的承受能力,具體實(shí)施可以納入排污許可證中。
焦點(diǎn)關(guān)注 理想的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)
關(guān)鍵思路 監(jiān)測(cè)方案的確定性、合適性;實(shí)施手段的保障性;較好的實(shí)施效果和較高的實(shí)施效率;實(shí)施效果的持續(xù)改進(jìn)性
記者:污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不僅要設(shè)計(jì)得好,還要實(shí)施得好。請(qǐng)問(wèn)該如何評(píng)估污染物排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的效果,理想的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施是怎樣的?
宋國(guó)君:一是監(jiān)測(cè)方案的確定性、合適性。監(jiān)測(cè)方案是達(dá)標(biāo)判定的依據(jù),政府相關(guān)部門(mén)對(duì)不同污染物排放標(biāo)準(zhǔn)所涉及的監(jiān)測(cè)方案,包括監(jiān)測(cè)主體、對(duì)象、范圍、頻次、數(shù)據(jù)代表性等,都應(yīng)有明確規(guī)定,來(lái)說(shuō)明污染物排放初步達(dá)標(biāo)或連續(xù)達(dá)標(biāo)排放的判定要求。監(jiān)測(cè)方案對(duì)監(jiān)測(cè)精確程度的要求,應(yīng)當(dāng)與其實(shí)施的成本效益相對(duì)應(yīng),并隨社會(huì)發(fā)展不斷改進(jìn)。監(jiān)測(cè)方案一旦確定,由于監(jiān)測(cè)方案改進(jìn)導(dǎo)致的排放數(shù)據(jù)變化應(yīng)可以被識(shí)別和解釋。在這樣的前提下,以監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施效果才具有合理性和說(shuō)服力。
二是實(shí)施手段的保障性。需要配套制度作為污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行手段,這些制度應(yīng)保障污染物排放控制的確定性、有效性、公平性和持續(xù)改進(jìn)性,如排污許可證制度。
三是較好的實(shí)施效果和較高的實(shí)施效率。環(huán)境質(zhì)量改善、落后技術(shù)淘汰和先進(jìn)污染防治技術(shù)推廣,是污染物排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的最終目標(biāo),以此來(lái)說(shuō)明總體的實(shí)施效果。實(shí)施效率則以排污者能否以合理的成本、較好地遵守污染物排放標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判定。
最后是實(shí)施效果的持續(xù)改進(jìn)性。需要建立污染物排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的評(píng)估機(jī)制,對(duì)排放限值的合適性,以及執(zhí)行過(guò)程和實(shí)施效果中反映出的問(wèn)題做出及時(shí)修正。
記者:排污許可證制度是對(duì)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施保障性較強(qiáng)的制度,完善的排污許可證制度應(yīng)包括什么?相對(duì)于廣泛使用的排污收費(fèi)制度有什么優(yōu)勢(shì),實(shí)施現(xiàn)狀如何?
宋國(guó)君:完善的排污許可證制度包括許可證的申請(qǐng)、發(fā)放、審核、監(jiān)測(cè)、管理、處罰及評(píng)估等一整套規(guī)范。國(guó)際上,普遍將排污許可證制度作為排放控制的重要手段,而且成效明顯。排污許可證制度的優(yōu)越性在于管理過(guò)程的規(guī)范性,其中,監(jiān)測(cè)和處罰環(huán)節(jié)尤其重要。
在推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量改善方面,排污許可證制度有優(yōu)勢(shì),因?yàn)樗且耘欧艠?biāo)準(zhǔn)為依據(jù)的。嚴(yán)格來(lái)說(shuō),排污許可證與排污收費(fèi)不應(yīng)簡(jiǎn)單類(lèi)比,因?yàn)榍罢唧w現(xiàn)的是污染控制,后者體現(xiàn)的是資源環(huán)境價(jià)值與成本。
根據(jù)環(huán)境保護(hù)部對(duì)排污許可證實(shí)施情況的調(diào)研,目前我國(guó)排污許可證制度實(shí)施的總體效果并不理想,主要表現(xiàn)在:各地發(fā)證工作整體上進(jìn)度相對(duì)緩慢;企業(yè)對(duì)排污許可證不夠重視,在環(huán)境監(jiān)管上對(duì)違證排污企業(yè)缺少有力的懲治,其作用和影響有限;在個(gè)別地區(qū),排污許可證的實(shí)施基本上未對(duì)改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量起到直接作用。
記者:您認(rèn)為排污許可證制度實(shí)施現(xiàn)狀如此,主要是技術(shù)上的限制,還是制度上的不完善?
宋國(guó)君:排污許可證制度實(shí)施效果不理想,首先是法律地位的缺失和專(zhuān)門(mén)法規(guī)的缺乏。許可證制度沒(méi)有命令控制手段的基本條件,立法工作需要進(jìn)一步跟進(jìn);其次是監(jiān)控技術(shù)規(guī)范和方案缺乏。目前很多地區(qū)的環(huán)境監(jiān)測(cè)達(dá)不到“全面達(dá)標(biāo)”的監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn),監(jiān)測(cè)工作存在困難,無(wú)法嚴(yán)格實(shí)施污染物排放標(biāo)準(zhǔn),這需要加大投入,設(shè)計(jì)合理、匹配的監(jiān)測(cè)方案,才能增強(qiáng)對(duì)違法排污者的威懾力。

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