讓“政府”與“市場”共建水務(wù)大業(yè)
前不久，在國務(wù)院新聞辦公室舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，建設(shè)部副部長仇保興在回答記者關(guān)于水務(wù)市場投資和吸引外資等方面問題時(shí)指出，當(dāng)前是中國水務(wù)市場投資的高峰時(shí)期，其投資規(guī)模在一萬億以上。
對(duì)于如此巨大的市場，應(yīng)當(dāng)如何建設(shè)和管理？作為城市水務(wù)方面的專家，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)土木工程學(xué)院副院長林洪孝回答了這一問題。他對(duì)城市水務(wù)市場建設(shè)構(gòu)想、市場要素、建管原則及運(yùn)作機(jī)制等進(jìn)行了探討，希望建立起能保障城市水務(wù)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，政府宏觀管理與市場經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)相結(jié)合的水務(wù)市場。
城市水務(wù)市場是涉水關(guān)系與服務(wù)發(fā)生相互聯(lián)系、相互作用，使交換成為可能的買方和賣方構(gòu)成的集合。其實(shí)質(zhì)是發(fā)揮市場機(jī)制的作用，優(yōu)化配置資源水、商品水及其工程建設(shè)與服務(wù)的能力。調(diào)整涉水事務(wù)中政府、企(事)業(yè)單位及個(gè)人間的行為。充分利用資金、勞務(wù)、技術(shù)、生產(chǎn)資料、產(chǎn)品、價(jià)格等各種市場要素來支持和促進(jìn)城市涉水事務(wù)的建設(shè)與發(fā)展。所以，城市水務(wù)市場應(yīng)由資源水權(quán)、排水權(quán)、商品水權(quán)、供排水工程建設(shè)與經(jīng)營權(quán)、用水技術(shù)與設(shè)備設(shè)施經(jīng)營權(quán)等的交易，以及相應(yīng)法規(guī)、政策和制度建設(shè)與管理等內(nèi)容組成。
水務(wù)市場關(guān)系國計(jì)民生
城市水務(wù)市場交易的對(duì)象與一般市場上流通的權(quán)利、產(chǎn)品及服務(wù)關(guān)系的交易有相似之處，但也有很大程度上的不同，有些在一定程度上體現(xiàn)出公共資源物品交易的特征。
由于城市水務(wù)市場交易的對(duì)象涉及國計(jì)民生，具有提供生活資料和生產(chǎn)資料的雙重屬性。水資源所有權(quán)屬于全民所有，作為公共資源必然體現(xiàn)全民共享的原則；同樣，城市水務(wù)產(chǎn)業(yè)提供的供水、排水及污水處理設(shè)施和商品水，在作為為人民生活提供基本生活要素和維護(hù)環(huán)境良性循環(huán)需要時(shí)，這些基礎(chǔ)設(shè)施與商品水同樣具有公共物品的特征。而公共物品是指可以容許公眾對(duì)它進(jìn)行消費(fèi)的商品，屬于純粹外部經(jīng)濟(jì)性商品，具有非市場經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，這類商品在國內(nèi)外一般都是由政府通過“對(duì)收入進(jìn)行再分配”來提供的。由于公共資源與公共物品具有的共享性而不是獨(dú)占特性，市場經(jīng)濟(jì)對(duì)其有效配置的基礎(chǔ)性作用會(huì)受許多因素的制約。
由于水資源屬于公共資源，水工程基礎(chǔ)設(shè)施、部分商品水及服務(wù)具有公共物品的屬性，決定了不能將它們完全推向市場，完全依靠市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律來進(jìn)行管理與運(yùn)作，需要政府發(fā)揮管制作用，優(yōu)化配置資源和約束其濫用職權(quán)，防止一味追求利潤最大化。因此，只能將除滿足基本生活和環(huán)境需水外，所涉及的供水工程、商品水、排水工程及水處理工程納入市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的調(diào)節(jié)、管理范疇，實(shí)行商品化？梢姵鞘兴畡(wù)市場是實(shí)行在政府宏觀管理與市場經(jīng)濟(jì)體制相結(jié)合下的有條件的市場，是一個(gè)“準(zhǔn)市場”。其含義是指城市水資源、供排水設(shè)施、商品水及服務(wù)在兼顧人民基本生活和生態(tài)環(huán)境基本用水基礎(chǔ)上，為其他多樣化的經(jīng)濟(jì)用水提供供排水設(shè)施、商品水及服務(wù)實(shí)行市場化管理與運(yùn)作，以優(yōu)化配置各類資源，提高水利用效率效益的市場。所以，城市水務(wù)市場是一個(gè)完整的、宏觀與微觀相結(jié)合的涉水事務(wù)“準(zhǔn)市場”。
部分資源水不能進(jìn)入市場交易，主要是考慮人民生活和生態(tài)環(huán)境的基本用水，以及為城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展預(yù)留的戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)用水，同時(shí)，也考慮到由于水資源本身固有的動(dòng)態(tài)性、周期性變化特性，交易量過多，若發(fā)生特殊旱情勢必嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)布局，造成交易成本和損失過大，對(duì)水資源的優(yōu)化配置不利。所以，允許進(jìn)入市場交易的資源水量是除上述基本需水量以外的水資源量。
城市供水和排水工程設(shè)施，也應(yīng)有相應(yīng)的為滿足人民基本生活用水和排放污水的設(shè)施能力，這部分供排水設(shè)施能力屬純公共物品性質(zhì)，難以實(shí)現(xiàn)商品化交易，它的建設(shè)應(yīng)由政府公共財(cái)政開支。所以，城市供排水工程設(shè)施應(yīng)實(shí)行特許經(jīng)營和競價(jià)經(jīng)營等，在政府嚴(yán)格監(jiān)管下的市場化建管經(jīng)營模式。
城市水務(wù)市場的建設(shè)、交易與管理，既應(yīng)遵循一般商品市場在交易中的公平競爭、價(jià)格政策、供需平衡等規(guī)則，更應(yīng)注意到水務(wù)市場中交易物的一些特殊性質(zhì)和功能，如水的生活資料和生產(chǎn)資料的雙重性、時(shí)空分布不均勻性、競爭與壟斷共生性、產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的連續(xù)性等。所以，在城市水務(wù)市場中，還應(yīng)遵守由其本身的一些特殊屬性所產(chǎn)生的一些原則。
完善水務(wù)市場運(yùn)作機(jī)制□建立涉水事務(wù)政治民主協(xié)商機(jī)制
城市涉水事務(wù)之水權(quán)、排水權(quán)不是一個(gè)城市能獨(dú)立解決的問題，關(guān)系到國家政策和法律法規(guī)，關(guān)系到城市上下游及周邊地區(qū)，關(guān)系到本身的可持續(xù)發(fā)展，而水權(quán)和排水權(quán)也不是一個(gè)純經(jīng)濟(jì)問題，與基本人權(quán)、倫理和風(fēng)俗習(xí)慣等有密切關(guān)系，所以，許多涉水權(quán)力，尤其是水權(quán)和排水權(quán)的配置和爭端的解決，應(yīng)走政治民主協(xié)商的道路。
讓政府、流域管理機(jī)構(gòu)、用水戶代表及水務(wù)建設(shè)單位都能對(duì)水資源及環(huán)境的開發(fā)利用和管理保護(hù)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，對(duì)其發(fā)展戰(zhàn)略和措施擁有表決權(quán)，實(shí)行公之事務(wù)大眾出力，共之事務(wù)大眾監(jiān)管，規(guī)避盲目決策，謀求全局科學(xué)合理，調(diào)動(dòng)各地區(qū)各方面治水興水的積極性，實(shí)現(xiàn)城市水務(wù)可持續(xù)發(fā)展。
□水務(wù)業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營制度
長期以來，我國城市供水和污水處理業(yè)實(shí)行的是“官督官辦”的建設(shè)與管理運(yùn)營模式，其突出存在的問題是效率不高、財(cái)力不夠、發(fā)展能力受阻，不符合我國建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和與國際市場水務(wù)建管模式的發(fā)展方向，所以，改革我國城市供水和污水處理業(yè)的管理體制和運(yùn)營模式已成為其實(shí)現(xiàn)發(fā)展的客觀社會(huì)需要，而采用國際上實(shí)踐證明行之有效的特許經(jīng)營辦法、管理制度將成為其建管改革選擇方向。
國家已制訂了一系列經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)，已基本形成規(guī)范外商投資的法律法規(guī)體系及政策，為吸引外資和資金創(chuàng)造了法律環(huán)境。
□建立技術(shù)和設(shè)施市場準(zhǔn)入制
用水效率低，浪費(fèi)嚴(yán)重是現(xiàn)存于我國水資源開發(fā)利用和管理保護(hù)中的嚴(yán)重問題。其中的關(guān)鍵影響因素之一就是用水工藝水平、用水設(shè)備設(shè)施水平落后。
通過對(duì)工業(yè)、農(nóng)業(yè)用水技術(shù)大力進(jìn)行節(jié)水技術(shù)改造，提高用水工藝、設(shè)備設(shè)施的合理化用水水平，建立起節(jié)水型產(chǎn)品認(rèn)證制度，在居民生活、機(jī)關(guān)單位和公共設(shè)施用水中強(qiáng)制執(zhí)行節(jié)水型器具運(yùn)用制度。為規(guī)范用水產(chǎn)品市場，提高用水過程的節(jié)水技術(shù)含量，增強(qiáng)用水產(chǎn)品的市場競爭力，從而將落后的用水工藝、設(shè)備設(shè)施杜絕在水務(wù)市場之外。這是從節(jié)約資源、減少浪費(fèi)、抑制污染和全面促進(jìn)節(jié)水技術(shù)進(jìn)步的有力措施。
□建立起合理水價(jià)形成機(jī)制
為促進(jìn)提高用水效率和水務(wù)市場化運(yùn)作能力，在制訂用水價(jià)格時(shí)不僅應(yīng)有利于供水、污水處理產(chǎn)業(yè)的建設(shè)與發(fā)展，還應(yīng)有利于水資源環(huán)境的開發(fā)利用和管理保護(hù)。因而，合理的水價(jià)構(gòu)成要素、結(jié)構(gòu)、價(jià)格水平和形成機(jī)制是水務(wù)業(yè)建設(shè)與管理的重要內(nèi)容。
若無合理的水價(jià)，節(jié)水就會(huì)缺乏積極性、污水處理與回用就會(huì)缺乏動(dòng)力，相應(yīng)的技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)應(yīng)用也會(huì)缺少市場機(jī)會(huì)和市場的激勵(lì)，提高用水效率和管理保護(hù)水資源環(huán)境的政策、法律法規(guī)會(huì)很難落到實(shí)處。所以，在城市水務(wù)中應(yīng)十分注重水價(jià)的刺激作用。
□構(gòu)建供水量評(píng)價(jià)模式
新增可供水量是對(duì)城市水資源開發(fā)利用潛力的評(píng)價(jià)，也是區(qū)域需水量增長可行性的依據(jù)。尤其是現(xiàn)有工程供水能力挖潛、節(jié)水、污水處理回用、供水優(yōu)化配置等措施獲得新增可供水量的合理評(píng)價(jià)和管理，對(duì)加強(qiáng)供水能力等建設(shè)具有積極的意義。
□構(gòu)建利益共享補(bǔ)償機(jī)制
我國農(nóng)業(yè)用水占總用水量的70％左右，近年來農(nóng)用水源向城市、工業(yè)轉(zhuǎn)移的比重越來越大。但是，應(yīng)注意到我國人口多，糧食生產(chǎn)的安全任何時(shí)候都是十分重要的，切不可單純地受比較利益的驅(qū)使，將農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移出去。農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)向城市、工業(yè)用水，應(yīng)建立在農(nóng)業(yè)用水和保障糧食安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)上。這就要求城市、工業(yè)在增加用水創(chuàng)造效益的同時(shí)，對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償農(nóng)業(yè)水權(quán)增益和節(jié)水技術(shù)改造所需要的資金，并促進(jìn)農(nóng)業(yè)用水技術(shù)改造和管理進(jìn)步，以不降低農(nóng)業(yè)適度生產(chǎn)規(guī)模為宜，并形成互惠互利共同發(fā)展的補(bǔ)償機(jī)制。
建設(shè)城市水務(wù)市場是為了發(fā)揮政府宏觀管理與市場經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)相結(jié)合的力量，將涉水事務(wù)納入統(tǒng)一、高效、有序建設(shè)與管理的軌道，保證水管理法律法規(guī)和經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策等的有力實(shí)施，調(diào)動(dòng)各方面治水興利的積極性和創(chuàng)造力，促進(jìn)城市水務(wù)事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，保障人民生活、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境用水。
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